HD - Om ett myndighetsbeslut som inte innefattar en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB överklagas till förvaltningsdomstol så utgör inte domstolens dom någon verkställbar exekutionstitel

Avgörande

NJA 2013 s. 413

Saken

Försäkringskassan beslutade i augusti 2009 med stöd av 16 kap. 8 § och 20 kap. 4 § lagen (1962:381) om allmän försäkring (numera 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken) att P skulle återbetala ca 450 000 kr, motsvarande vad hon felaktigt utfått i sjukersättning och förtidspension. Av beslutet framgick att betalning skulle ske senast efter en månad och att dröjsmålsränta utgick vid för sen betalning. P överklagade beslutet till förvaltningsrätten, som satte ner beloppet som P skulle återbetala till 300 000 kr.

Sedan domen vunnit laga kraft ansökte Försäkringskassan med stöd av densamma om verkställighet hos KFM. Försäkringskassan begärde att KFM skulle ta in betalning även för ränta. KFM avslog Försäkringskassans begäran i den delen, eftersom det av exekutionstiteln inte tydligt framgick att P förpliktats att betala ränta.

Försäkringskassan klagade på KFM:s beslut, men såväl tingsrätten som hovrätten avslog överklagandet.

Försäkringskassan klagade vidare till HD, där fråga uppkom om förvaltningsrättens dom överhuvudtaget kunde anses utgöra en verkställbar exekutionstitel enligt 3 kap. 1 § första stycket 1 UB (dom som innefattar betalningsskyldighet eller annan förpliktelse).

Det överprövade återkravsbeslutet var i sig inte direkt verkställbart (beträffande denna typ av beslut finns ingen sådan verkställighetsföreskrift som sägs i 3 kap. 1 § första stycket 6 UB). Inte heller kunde Försäkringskassan för egen del föra sitt beslut till förvaltningsdomstol för att få en verkställbar dom. För att själv utverka en exekutionstitel var Försäkringskassan tvungen att ansöka om betalningsföreläggande hos KFM eller väcka talan vid allmän domstol. Eftersom förvaltningsrätten endast överprövat Försäkringskassans icke verkställbara återkravsbeslut var frågan om domen – till skillnad från det överprövade beslutet – skulle kunna läggas till grund för verkställighet. Eftersom HD tidigare i NJA 1991 s. 363 ansett så vara fallet, togs frågan till avgörande i plenum.

Majoriteten (13 ledamöter) kom fram till att den rättsgrundsats som slogs fast i 1991 års rättsfall inte längre borde upprätthållas. Förutom att Försäkringskassans beslut inte var verkställbart kunde det prövas i sak av allmän domstol när Försäkringskassan agerade för att få en exekutionstitel (NJA 2008 s. 560). Vidare kunde den enskilde föra en negativ fastställelsetalan i allmän domstol rörande sin återbetalningsskyldighet. Mot denna bakgrund kunde beslutet inte anses utgöra något bindande förvaltningsbeslut. Beslutet var i stället närmast att se som ett s.k. partsbesked, dvs. ett konkretiserat och preciserat besked om att Försäkringskassan funnit att förutsättningarna för återbetalning varit uppfyllda. Beslutet kunde därmed inte anses innefatta en betalningsskyldighet i den mening som krävs för verkställighet enligt 1 kap. 1 § UB. Eftersom Försäkringskassan inte kunde utforma sin talan i förvaltningsrätten som en förpliktelse att betala utan endast helt eller delvis motsätta sig eller medge bifall till överklagandet kunde en möjlighet att verkställa förvaltningsrättens avgörande ses som att avgörandet gick utöver vad som yrkats. Detta var inte förenligt med bestämmelsen i 29 § FPL om processens ram. Även om den ordning som lades fast i 1991 års rättsfall var fördelaktig ur effektivitetssynpunkt var detta inte tillräckligt för att åsidosätta grundläggande processrättsliga principer.

HD:s slutsats blev, att om en enskild överklagar ett myndighetsbeslut som inte innefattar en betalningsförpliktelse i den mening som avses i 1 kap. 1 § UB så utgör domstolens dom inte någon verkställbar exekutionstitel. Försäkringskassans överklagande, avseende verkställighet för ränta, avslogs alltså redan på denna grund.

Minoriteten (3 ledamöter) ansåg att den princip som lades fast i NJA 1991 s. 363 skulle kvarstå. Med hänvisning till det tidigare avgörandet ansåg ledamöterna att Försäkringskassans beslut – och därmed även förvaltningsrättens avgörande – innefattade ett beslut om betalningsskyldighet och att det stred mot regleringen i UB att inte godta domstolens dom som exekutionstitel. Vidare skulle en ändring av tidigare praxis innebära att det hinder mot samtidig prövning i förvaltningsdomstol och allmän domstol som slogs fast i NJA 2001 s 22 inte skulle kunna upprätthållas. Detta är inte en eftersträvansvärd ordning och borde i möjligaste mån undvikas. Minoriteten ansåg alltså att förvaltningsrättens dom kunde läggas till grund för verkställighet. I den aktuella frågan, dvs. verkställighet för ränta, ville minoriteten fastställa hovrättens beslut.

Skatteverkets kommentar

Försäkringskassans återkravsbeslut enligt 108 kap. 2 § SFB är speciella på så vis att de kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 113 kap. 2 § SFB) samtidigt som de inte är verkställbara.

Något liknande förekommer inte inom Skatteverkets verksamhetsområde. När Skatteverket genom särskilda bestämmelser bemyndigats att besluta om betalningskrav mot enskilda är detta alltid kopplat till att obetalda belopp ska lämnas över till KFM och att verkställighet enligt UB får ske. Detta gäller även om beslutet inte avser betalning av skatt eller avgift, såsom vid återkrav av ROT/RUT-utbetalningar (se 23 § lagen [2009:194] om förfarandet vid skattereduktion för hushållsarbete). Vid verkställigheten hanteras utsökningsmålet som ett allmänt mål hos KFM.

Men Skatteverket kan komma att kräva enskilda på betalning inte bara när myndigheten särskilt bemyndigats att göra det. Så är fallet när Skatteverket hävdar ett betalningskrav med stöd av allmänna ansvarsbestämmelser, t.ex. medansvarsbestämmelsen i 25 kap. 18 § ABL. Ett beslut från Skatteverkets sida att göra gällande en sådan betalningsskyldighet är att se som ett typiskt partsbesked. Med partsbesked menas att en myndighet endast beslutar att uttrycka sin ståndpunkt i en fråga eller framställer ett icke bindande krav mot någon enskild. Detta har också uttryckts som att ett partsbesked föreligger när myndigheten inte genom ett författningsbemyndigande anförtrotts att pröva frågan allsidigt och slutgiltigt (prop. 1997/98:101 s 51). Såsom icke bindande kan partsbeskedet i princip inte överklagas och den tvist som uppkommer, om beskedet inte godtas, kan endast lösas av allmän domstol. Om den enskilde inte frivilligt betalar i enlighet med ett partsbesked krävs det för verkställighet att myndigheten utverkar en exekutionstitel genom ansökan om betalningsföreläggande eller ansökan om stämning i allmän domstol. Vid verkställigheten kommer utsökningsmålet att hanteras som ett enskilt mål hos KFM.

I NJA 1991 s. 363 uttalade HD att Försäkringskassans återkrav innefattade beslut om myndighetsutövning som efter besvär kunde omprövas och överprövas. När HD nu uttalar att återkravsbeslutet inte innebär ett bindande förvaltningsbeslut utan är att se som ett s.k. partsbesked uppkommer frågan om detta även innebär att Försäkringskassans återkravshantering inte längre är att se som myndighetsutövning. Om så skulle vara fallet är de centrala rättsskyddande bestämmelserna i FL om bl.a. partsinsyn, myndighetens kommuniceringsskyldighet samt motivering och underrättelse av beslut inte tillämpliga på återkravshanteringen. En sådan slutsats ter sig dock tveksam. Även om en ärendehantering som utmynnar i ett partsbesked normalt sett inte innefattar myndighetsutövning går det knappast att sätta ett absolut likhetstecken mellan partsbesked och icke myndighetsutövning. Ett möjligt undantag från den normala ordningen kan vara situationer som den nu aktuella, där betalningskravet grundar sig på en särskild offentligrättslig reglering med möjlighet till överklagande i förvaltningsrättslig ordning. Beträffande Försäkringskassans återkravsbeslut kan även noteras att det är särskilt föreskrivet att ett sådant beslut kan läggas till grund för kvittning mot senare ersättningar (108 kap. 22 § SFB). Även detta kan tyckas tala för att återkravsbeslutet innefattar myndighetsutövning, må vara att beslutet inte är bindande i den meningen att det kan verkställas direkt. – I Skatteverkets borgenärsarbete är det oklart om myndighetens beslut om ackord och nedsättning av fordran är att se som myndighetsutövning. Dock har myndigheten bestämt att de rättskyddande bestämmelserna i FL ska tillämpas även i dessa ärenden.

Lagrum

1 kap. 1 § och 3 kap. 1 § 1 UB