Registrering i folkbokföringen av uppgifter om identitet, familj m.m. med stöd av handlingar från Syrien

1 Sammanfattning

När en person begär registrering, ändring eller rättelse av personuppgifter i folkbokföringen styrker inte en syrisk handling som är utfärdad av Inrikesministeriets Civilstatusavdelning eller Gapar en födelse, ett dödsfall en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar. Skatteverket kan dock beakta ostyrkta uppgifter när en person flyttar in och folkbokförs i Sverige första gången.

Enligt Skatteverket styrker normalt ett syriskt pass innehavarens identitet om det inte finns skäl att ifrågasätta passet i det enskilda ärendet. Ett syriskt pass ska visas upp i original för Skatteverket och innehavaren måste ha ansökt om passet genom personlig inställelse vid en behörig syrisk myndighet. Finns det brister eller avvikelser i ett syriskt pass så kan det innebära att innehavarens identitet inte anses styrkt. Det gäller även om det finns oklarheter avseende utfärdandet av passet. Framkommer det att ett syriskt pass är utfärdat i en provinshuvudstad som inte var under den syriska regimens kontroll när passet utfärdades anses inte passet vara utfärdat av behörig myndighet. Ett sådant pass styrker inte innehavarens identitet.

2 Frågeställning

När en person begär registrering, ändring eller rättelse av personuppgifter i folkbokföringen, kan då ett syriskt pass eller andra handlingar som är utfärdade av en syrisk myndighet styrka en persons identitet, en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar?

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Bakgrund

Inbördeskriget i Syrien började 2011 och sedan dess har cirka 11 miljoner av befolkningen om 23 miljoner flytt på grund av kriget. Cirka 5 miljoner människor har flytt inom Syrien och resterande har flytt till andra länder, då i första hand till grannländerna. Den syriska regimen har på grund av kriget förlorat kontrollen över stora delar av landet. Militära styrkor tillhörande oppositionella grupper som bl.a. islamiska staten, IS, och kurdiska milisgrupper kontrollerar delar av Syrien. I och med kriget har korruptionen ökat i Syrien och idag rankas landet som ett av världens mest korrupta länder av Transparency International (Norge Landinfo, Syria: Identitetsdokumenter og pass, 2016-11-11, s. 15, Lifos dokumentnummer 38439 och Migrationsverket Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2017-01-26, s. 5, 15-17, Lifos dokumentnummer 37642).

3.1.1 Det syriska civilregistret

Det syriska civilregistret infördes 1922 och det är Inrikesministeriets Civilstatusavdelning (Civil Status Department) som ansvar för registreringen av födslar, dödsfall, äktenskap och skilsmässor. Avdelningen utfärdar äktenskaps- och skilsmässobevis, familjeböcker, dödsattester samt ID-kort. Civilregistrets huvudkontor ligger i Damaskus och det finns cirka 140 lokalkontor i landet. Civilregistret är elektroniskt, vilket innebär att man centralt har kontroll över de uppgifter som matas in och att nya uppgifter når alla lokalkontor. Tidigare ansågs det syriska civilregistret omfatta samtliga invånare och det betraktades som pålitligt (Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2017-01-26, s.13-15, Lifos dokumentnummer 37642).

Kriget som bröt ut 2011 har haft en negativ inverkan på civilregistrets tillförlitlighet. Civilståndshändelser som t.ex. äktenskap, födslar etc. registreras inte i civilregistret eftersom vissa invånare inte kan eller vill komma i kontakt med civilstatusavdelningen. Därmed har det blivit vanligare att personer själva för in uppgifter t.ex. i familjeböcker. Civilstatusavdelningens kontor fungerar inte i områden som kontrolleras av oppositionen. Där utfärdar oppositionella grupper handlingar utifrån oklara procedurer, med varierande utformning och teknisk kvalitet. Den höga graden av decentralisering – att civilrättsliga dokument utfärdas på fler än 100 lokala kontor – undergräver kontrollen av utfärdandeprocessen också på regimkontrollerade områden, vilket i kombination med de anställdas allt mer ansträngda privatekonomiska situation kan öppna upp för mutor. Samtidigt motverkas detta av både statens och många medborgares intresse av att civilstatusavdelningen fortsätter utfärda tillförlitliga dokument. En samlad bedömning av oegentligheternas utbredning är därmed svår att göra (Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2017-01-26, s.15-17, Lifos dokumentnummer 37642).

3.1.2 GAPAR

Palestinska flyktingar i Syrien registreras i det nationella registret över palestinier i Syrien som drivs av GAPAR (General Administration for Palestinian Arab Refugees). Där registreras alla typer av levnadshändelser och utfärdas olika sorters bevis. Dessa dokument har samma utformning som handlingar som utfärdas till syriska medborgare, men det framgår av beviset att innehavaren är palestinier. GAPAR har kontor i alla palestinska flyktingläger. Före krigsutbrottet levde de flesta syriska palestinierna i tolv olika flyktingläger. Inbördeskriget har delvis utkämpats i områden med stor palestinsk civilbefolkning. Av de palestinier som stannat kvar i Syrien så är två tredjedelar internflyktingar 2016 (Norge Landinfo, Palestinske flyktninger i Syria: Identitetsdokumenter, 20161123, s.6-7, Lifos dokumentnummer 38586).

3.1.3 Syriska pass

Syriska pass utfärdas av Direktoratet för migration och pass som lyder under Inrikesministeriet samt av vissa syriska ambassader. Direktoratet har sitt huvudkontor i Damaskus och har kontor i landets fjorton provinshuvudstäder. Ansökan om pass sker genom personlig inställelse på något av direktoratets kontor. De syriska ambassader som har rätt att utfärda och förlänga syriska pass är följande: Abu Dhabi, Dubai, Kuwait, Amman, Bahrain, Beirut, Bukarest, Genevé, Istanbul, Kairo, Khartoum, Kiev, Kuala Lumpur, Madrid, Moskva, Paris, Peking, Sofia, Stockholm, Teheran, Warszawa och Wien. Övriga ambassader har enbart rätt att ta emot ansökningar om pass som sedan skickas till Damaskus för att behandlas där. Vid ansökan om pass måste bland annat syriskt ID-kort visas upp. (Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2017-01-26, s. 20-24 Lifos dokumentnummer 37642).

Den syriska regimen har inte kontroll över alla provinshuvudstäder utan en del av dem kontrolleras av oppositionella grupper. I syriska områden som kontrolleras av oppositionella grupper har väpnade grupper kommit över blanka passämnen och tillhörande teknisk utrustning. Det syriska civilregistret är inte längre systematiskt uppdaterat. Det formella förfarandet vid en passansökan har numera frångåtts eftersom en persons nära släktingar kan ansöka om pass utan att uppvisa fullmakt. Därtill är efterfrågan stor på syriska pass på grund av kriget. Det har vuxit fram ett samhälle där man kan köpa falska och manipulerade pass framförallt i grannländerna och främst i Turkiet.(Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2017-01-26, s. 20-24, Lifos dokumentnummer 37642).

3.2 Lagstiftning

Enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, FdbL, får förekomma i folkbokföringsdatabasen.

Av förarbetena (prop. 1994/95:94 s 14 f.) framgår att registreringen i folkbokföringen även omfattar en viss prövning av uppgifterna. För att ett utdrag ur folkbokföringen ska kunna lämnas i syfte att styrka en uppgift om vigsel, födelse eller dödsfall måste uppgifternas riktighet ha fastställts.

Av 2 kap. 3 § första stycket punkt 2, 3, 5, 8, 9, 10 och 13 FdbL framgår att Skatteverket i folkbokföringsdatabasen får behandla uppgifter om namn, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, relationer till make, barn och föräldrar samt dödsfall för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL. Ett grundläggande krav är, enligt 1 kap. 3 § FdbL och 9 § första stycket g) personuppgiftslagen (1998:204), PuL, att databasen innehåller riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella personuppgifter.

När det gäller rättelse av uppgifter i folkbokföringsdatabasen så ska, enligt 3 kap. 3 § FdbL, bestämmelserna i PuL tillämpas. En rättelse i databasen kan bl.a. göras efter begäran av den registrerade enligt 28 § PuL.

3.3 Rättsfall

RÅ 2000 not. 122 Skatteverket ska som registreringsmyndighet inte göra någon självständig långtgående prövning av uppgifter som ska registreras då det är fråga om massärenden. Skatteverket har vid registrering i flertalet fall att utgå från lätt konstaterbara fakta. Om registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklarheter förekommer bör någon registrering inte ske.

Kammarrätten i Stockholms dom den 6 september 2016, mål nr 552-16 En folkbokförd syrisk man begärde att få ändra födelsetid från den 26 juli 1982 till den 26 juli 1987. Till stöd för sin begäran visade han upp ett syriskt pass utfärdat den 11 juli 2012. När mannen folkbokfördes i Sverige uppgav han sig vara född den 26 juli 1982 och visade upp ett syriskt pass utfärdat den 19 oktober 2014 med denna födelsetid. Till sitt överklagande bifogade mannen bl.a. en syrisk familjebok, dokument från skolor och universitet samt en vidimerad kopia av ett identitetskort. Kammarrätten fann att mannen inte förmått visa att den registrerade födelsetiden är felaktig och att den begärda födelsetiden är riktig. Som skäl angav kammarrätten att båda passen som var utfärdade efter krigsutbrottet 2011 och övriga bifogade handlingar, mot bakgrund av situationen i Syrien och handlingarnas beskaffenhet, har ett mycket begränsat bevisvärde.

Kammarrätten i Göteborgs dom den 24 oktober 2014, mål nr 2964-14

En syrisk man uppgav till Skatteverket i sin anmälan om flyttning till Sverige att han var skild. Till stöd för detta visade han upp ett syriskt personbevis utfärdat efter 2011 med uppgift om skilsmässan. Kammarrätten fann att uppgift om skilsmässa inte skulle registreras i folkbokföringen med motiveringen att dokumentationen som lämnats in måste bedömas med försiktighet med anledning av de störningar som sedan 2011 präglar stora delar av Syriens förvaltning och samhällsliv i övrigt.

4 Skatteverkets bedömning

4.1 Allmänt

Folkbokföringen ska tillgodose samhällets behov av basuppgifter om en persons bosättning, identitet, familj m.m. och måste därför innehålla korrekta uppgifter. Det ställs därför höga krav på att de uppgifter som ska registreras är tillförlitliga. För att Skatteverket ska kunna bedöma om en handling är formellt och materiellt riktig, måste handlingen visas upp i original eller som vidimerad kopia. När Skatteverket inte kan bedöma om en handling är utfärdad av behörig myndighet i en annan stat eller om handlingens innehåll är riktigt så ankommer det på den sökande att visa detta. Det kan ske genom att utrikesdepartementet i den utländska staten intygar att handlingen är utfärdad av behörig tjänsteman på den aktuella myndigheten (legalisering). Är beslutsunderlaget bristfälligt eller förekommer det oklarheter så ska någon registrering inte ske i folkbokföringen.

4.2 Handlingar utfärdade av Civilstatusavdelningen och GAPAR

Inbördeskriget har inneburit att makten över det syriska territoriet inte längre utövas fullt ut av regimen. Styret över ett visst landområde kan snabbt förändras. En stor del av befolkningen, både syriska medborgare och palestinier har tvingats fly. I områden som kontrolleras av regimen fortsätter civilregisterkontoren normalt att fungera. Det är dock oklart hur väl dessa kontor fungerar. I de områden som ligger utanför regimens kontroll uppstår ofta en dragkamp mellan olika oppositionsgrupper som vill ta över statsfunktionerna. Gråzoner förekommer, till exempel i form av att statsanställda på vissa platser fortsätter att utfärda dokument även efter att regimen förlorat kontrollen över området.

Personer med ursprung i Syrien som kommer till Sverige visar inte sällan upp handlingar från det syriska civilregistret och GAPAR. Handlingarna har standardiserad utformning och utgörs oftast av relativt nya utdrag från civilregistret med uppgift om relationer till make och barn. Det förekommer även handlingar med datum utfärdade före krigsutbrottet 2011, både civilregisterutdrag och familjeböcker. Födelsebevis, vigselbevis, dödsbevis och andra utdrag från civilregistret och GAPAR är handlingar av enkel karaktär som har få eller inga säkringar. I vissa fall har Skatteverket upptäckt uppenbara brister och oklarheter i både nya och förmodat äldre handlingar.

Med anledning av situationen i Syrien och den osäkerhet som finns angående syriska handlingars tillförlitlighet kan Skatteverket inte avgöra om en syrisk handling är utfärdad av en behörig tjänsteman på den angivna myndigheten. Vid sådana förhållanden är det av största vikt att en handlings riktighet kan bekräftas genom legalisering. Eftersom inbördeskriget inte bara påverkar lokala civilregisterkontor utan samtliga offentliga institutioner, bedömer Skatteverket att det inte är möjligt att säkerställa en syrisk handlings äkthet hos en högre myndighet.

I Skatteverkets handläggning, som är av summarisk karaktär, är utgångspunkten att myndighetens bedömning ska utgå från lätt konstaterbara fakta. Det är sökanden som har bevisbördan för att det förhållande som önskas registrerat faktiskt föreligger. I de fall registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklarheter förekommer, ska någon registrering inte ske (RÅ 2000 not. 122). Mot bakgrund av tillgänglig information får de rådande förhållandena i Syrien anses innebära mycket stor påverkan på och osäkerhet kring myndigheternas och den administrativa förvaltningens funktion i landet. Därmed är det inte för närvarande möjligt att genom ett summariskt förfarande avgöra om en uppvisad handling från det syriska Inrikesministeriets Civilstatusavdelning eller GAPAR är tillförlitlig. Detta gäller oavsett när handlingen uppges vara utfärdad.

Mot denna bakgrund anser Skatteverket att en handling som är utfärdad av det syriska Inrikesministeriets Civilstatusavdelning eller GAPAR inte styrker en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar. Någon registrering, ändring eller rättelse av personuppgifter med stöd av syriska handlingar utfärdade av civilstatusavdelningen eller GAPAR kan därför inte ske i folkbokföringsdatabasen.

Skatteverket kan dock beakta ostyrkta uppgifter när en person flyttar in och folkbokförs i Sverige första gången.

4.3Syriska passhandlingar

Migrationsverket har bedömt att det inte finns anledning att generellt ifrågasätta att syriska pass uppfyller kraven i utlänningsförordningen (2006:97). Syriska pass styrker därför i regel innehavarens identitet i ärenden som prövas enligt utlänningslagen (2005:716). Det kan dock finnas anledning att ifrågasätta ett syriskt pass, t.ex. om det framkommer indikationer på att passet är falskt, att handlingar som använts för att erhålla passet är falska, att passets använts av en annan person än innehavaren eller att passet är utfärdat av en myndighet som inte är behörig (Migrationsverket, Rättslig kommentar angående bedömning av syriska pass den 1 februari 2016, SR 03/2016).

Skatteverket delar Migrationsverkets bedömning. Enligt Skatteverket styrker normalt ett syriskt pass innehavarens identitet om det inte finns skäl att ifrågasätta passet i det enskilda ärendet. Ett syriskt pass ska visas upp i original för att Skatteverket ska kunna bedöma om handlingen är formellt riktig. Även syriska pass som är utfärdande före år 2011 ska kontrolleras noggrant. För att ett syriskt pass ska styrka innehavarens identitet så måste innehavaren ha ansökt om passet genom personlig inställelse vid ett kontor tillhörande Direktoratet för migration och pass eller vid en syrisk ambassad. Finns det brister eller avvikelser i ett syriskt pass så kan det innebära att innehavarens identitet inte anses styrkt. Det gäller även om det finns oklarheter avseende utfärdandet av passet. Framkommer det att ett syriskt pass är utfärdat i en provinshuvudstad som inte var under den syriska regimens kontroll vid utfärdandet anses passet inte vara utfärdat av behörig myndighet. Ett sådant pass styrker inte innehavarens identitet.