Registrering i folkbokföringen av uppgifter om identitet, familj m.m. med stöd av handlingar från Afghanistan

1 Sammanfattning

Den afghanska statens kontroll över sitt territorium och sina offentliga institutioner är svag. Afghanistan har oklar lagstiftning och ingen enhetlig rättstillämpning. Det är stora brister i den afghanska befolkningsregistreringen. Enligt Skatteverkets bedömning har därför afghanska handlingar ett lågt bevisvärde.

Skatteverket bedömer att en handling som är utfärdad av en afghansk myndighet normalt inte styrker en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar när en person begär registrering, ändring eller rättelse av personuppgifter i folkbokföringen med stöd av afghanska handlingar.

Kvalitetssäkringen av de personuppgifter som afghanska myndigheter skriver in i afghanska pass är bristfällig. Afghanska pass och identitetshandlingar kan anskaffas på otillbörliga sätt och det går att få tag på både falska och äkta handlingar med oriktiga uppgifter. Skatteverket anser därför att afghanska pass och identitetskort (tazkira) inte styrker personuppgifter eller en persons identitet.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar, men sökanden måste ha gjort det sannolikt att uppgifterna är korrekta.

2 Frågeställning

När en person begär registrering, ändring eller rättelse av personuppgifter i folkbokföringen kan då ett afghanskt pass eller andra handlingar som är utfärdade av en afghansk myndighet styrka en persons identitet, en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar?

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Bakgrund

Afghanistan är märkt av konflikter som har påverkat landets ekonomi och infrastruktur negativt. Sedan 1970-talet har landet haft väpnade konflikter och miljoner afghaner är på flykt (Utrikespolitiska institutet 2018, www.landguiden.se).

I dag är Afghanistan en islamsk republik som är organiserad som en förbundsrepublik. Landet styrs av en direktvald president som har ansvar för landets utrikespolitik, försvarspolitik och medborgerliga rättigheter (Globalis.se, Länder, Afghanistan, Samhälle och politik 2018 ). Trots presidentens formellt starka ställning har lokala ledare, så kallade krigsherrar, stor makt ute i provinserna. Rättsväsendet är korrumperat och lagarna otidsenliga. (Utrikespolitiska institutet 2018, www.landguiden.se). Därtill kommer bristande kompetens inom förvaltningen samt otillräckliga förvaltningsrutiner vilket påverkar kvaliteten på utfärdade handlingar (Migrationsverket, Temarapport: Afghanistan – Medborgarskap, folkbokföring och identitetshandlingar, 2018-01-24, s. 28, Lifos dokumentnummer 40804).

Den afghanska befolkningsregistreringen, Population Registration Department, (PRD) hör till inrikesministeriet och ansvarar för registrering av uppgifter om identitet, födslar, dödsfall, äktenskap, skilsmässor och immigration. PRD ansvarar även för utfärdande av identitetskort (tazkira) som är den viktigaste identitetshandlingen för en afghansk medborgare (Migrationsverket, Temarapport: Afghanistan – Medborgarskap, folkbokföring och identitetshandlingar, 2018-01-24, s. 10, Lifos dokumentnummer 40804).

Trots att det finns en befolkningsregistrering i Afghanistan så fungerar den bristfälligt. Familjeregister förs manuellt och varje registreringskontor arbetar separat. I 2014 års lag om befolkningsregistrering (Law on Registration of Population Records) stadgas att lagen tillkommit i syfte att reglera frågor om landets befolkning samt införandet av elektroniska identitetskort (e-tazkira). Lagen har dock inte implementerats (Migrationsverket, Temarapport: Afghanistan – Medborgarskap, folkbokföring och identitetshandlingar, 2018-01-24, s. 11, Lifos dokumentnummer 40804).

3.2 Lagstiftning

Enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, FdbL, får förekomma i folkbokföringsdatabasen.

Av förarbetena (prop. 1994/95:94 s. 14 ff.) framgår att registrering i folkbokföringen även omfattar en viss prövning av uppgifterna. För att ett utdrag ur folkbokföringen ska kunna lämnas i syfte att styrka en uppgift om födelse, dödsfall eller civilstånd måste uppgifternas riktighet ha fastställts.

Av 2 kap. 3 § punkt 2, 3, 8, 9, 10 och 13 FdbL framgår att Skatteverket i folkbokföringsdatabasen får behandla uppgifter om namn, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, relationer till make, barn och föräldrar samt dödsfall för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL. Ett grundläggande krav är, enligt 1 kap. 3 § FdbL och artikel 39 EU:s dataskyddsförordning, att databasen innehåller riktiga och aktuella personuppgifter.

När det gäller rättelse av uppgifter i folkbokföringsdatabasen så ska EU:s dataskyddsförordning tillämpas. En rättelse i databasen kan bl.a. göras efter begäran av den registrerade enligt artikel 16 EU:s dataskyddsförordning.

3.3 Rättsfall

RÅ 2000 not 122

Skatteverket ska som registreringsmyndighet inte göra någon självständig långtgående prövning av uppgifter som ska registreras i folkbokföringen då det är fråga om massärenden. Skatteverket har vid registrering i flertalet fall att utgå från lätt konstaterbara fakta. Om registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklarheter förekommer bör någon registrering inte ske.

KR i Jönköping 2010-07-13, mål nr 3405-09

En afghansk man visade i samband med ansökan om hindersprövning bl.a. upp två afghanska pass och en afghansk tazkira för att styrka sin identitet. Skatteverket avslog ansökan eftersom de uppvisade afghanska handlingarna inte ansågs styrka mannens identitet. Kammarrätten fann med beaktande av förfarandet vid utfärdandet av handlingarna och tillförlitligheten i övrigt av dessa att de inte kan anses ha ett sådant bevisvärde att de, var för sig eller tillsammans, styrkte den sökandes identitet på sätt som krävs vid hindersprövning.

KR i Göteborg 2016-01-14, mål nr 2668-15

En afghansk man visade upp en afghansk tazkira och ett afghanskt pass vid anmälan om inflyttning till Sverige som familjemedlem till en EES-medborgare. Skatteverket avslog anmälan eftersom de uppvisade handlingarna inte ansågs styrka mannens identitet. Kammarrätten fann mot bakgrund av afghanska handlingars låga bevisvärde att handlingarna, varken var för sig eller tillsammans, styrkte mannens identitet.

KR i Jönköping 2017-02-17, mål nr 1600-16

En tidigare afghansk man, numera svensk medborgare, ansökte om ändring av sin födelsetid hos Skatteverket. Som underlag för ändringen visade han upp ett nyutfärdat biometriskt afghanskt pass. Skatteverket avslog mannens ansökan eftersom hans identitet inte ansågs vara styrkt. Kammarrätten fann med beaktande av bland annat brister i utfärdandet av passet att detta endast har ett begränsat bevisvärde.

KR i Jönköping 2018-08-31, mål nr 491-18

I målet hade sökanden visat upp ett antal handlingar från afghanska myndigheter till stöd för sin begäran om registrering av äktenskap. Han visade upp ett shariarättsligt vigselbevis, ett äktenskapscertifikat, en statlig vigselbok, ett fullmaktsdokument och ett intyg om äktenskap. I flera av dokumenten saknades personuppgifter avseende sökanden. Uppgift om vigseldatum saknades i vissa handlingar, medan det angavs med olika datum i övriga handlingar. Det framgick inte vilka eventuella kontroller som gjorts i samband med utfärdandet av intygen, eller var ifrån uppgifterna hämtats. Vid en sammantagen bedömning ansåg Kammarrätten att det mot bakgrund av de höga kraven på att uppgifter i folkbokföringen är korrekta förekom sådana brister och oklarheter i det åberopade underlaget att de rättsliga kraven för registrering i folkbokföringen inte var uppfyllda.

4 Bedömning

4.1 Allmänt

Skatteverkets folkbokföring ska tillgodose samhällets behov av basuppgifter om en persons bosättning, identitet, familj m.m. och måste innehålla korrekta uppgifter. Det ställs därför höga krav på att de uppgifter som ska registreras i folkbokföringen är tillförlitliga. För att Skatteverket ska kunna bedöma om en handling är formellt och materiellt riktig måste handlingen visas upp i original eller som vidimerad kopia.

I Skatteverkets handläggning, som är av summarisk karaktär, är utgångspunkten att myndighetens bedömning ska utgå från lätt konstaterbara fakta. Det är sökanden som har bevisbördan för att det förhållande som önskas registrerat faktiskt föreligger. Det är därför inte tillräckligt att sökanden gör ett visst förhållande sannolikt utan det måste vara styrkt med godtagbara officiella handlingar. I de fall registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklart ska någon registrering inte ske i folkbokföringen (RÅ 2000 not.122).

I Afghanistan finns ingen enhetlig fungerande registrering av födslar, dödsfall, civilstånd och utställande av identitetskort (tazkira). All information om den afghanska befolkningsregistreringen samt förvaltningsrutiner och utfärdande av olika handlingar bör ses i ljuset av den afghanska statsförvaltningens bristande kontroll över befolkningsregistreringen efter decennier av väpnade konflikter. Alla kategorier av identitetshandlingar och pass från Afghanistan kan anskaffas på otillbörliga sätt och det går att få tag på både falska och äkta handlingar med oriktiga uppgifter i (Norge, Landinfo, Afghanistan: Basisinfo, 2015-10-16, s. 5, Lifos dokumentnummer, 35932).

4.2 Afganska födelse- och dödsbevis

I Afghanistan synes enhetliga rutiner saknas för födelseregistreringen, vilket leder till stora svårigheter att bedöma ett födelsebevis bevisvärde. Födelsebeviset innehåller inte heller de uppgifter som krävs för att identifiera barnets båda föräldrar. Ett födelsebevis innehåller uppgift om faderns namn men inte moderns namn. Barnets namn anges heller inte alltid eftersom afghanska barn får sitt namn en tid efter födelsen (Norge, Landinfo, Temanotat Afghanistan: Tazkera, pass og andre ID-dokumenter, 2018-02-20 s.18, Lifos dokumentnummer 41021).

Enligt Skatteverkets bedömning råder det osäkerhet beträffande afghanska födelsebevis tillförlitlighet. Innehållsmässigt saknar de dessutom som regel väsentliga uppgifter. Skatteverket anser därför att afghanska födelsebevis inte styrker en födelse eller en relation mellan barn och föräldrar.

Ett dödsfall i Afghanistan ska rapporteras till registreringsmyndigheten inom 30 dagar från dödsfallet (Law of 2014 on Registration of Population Records). En undersökning 2010 av afghanska myndigheter och US Aid har visat att det inte utfärdas något dödsbevis vid de flesta dödsfall. Brister i befolkningsregistret innebär att endast en liten andel av dödsfallen registreras i landet (Migrationsverket, Temarapport: Afghanistan – Medborgarskap, folkbokföring och identitetshandlingar, 2018-01-24 s. 27, Lifos dokumentnummer 40804).

Skatteverket anser att ett afghanskt dödsbevis normalt inte styrker ett dödsfall då det saknas enhetliga och pålitliga rutiner vid registrering av dödsfall och utfärdande av dödsbevis. Tillförlitligheten av afganska dödsbevis måste därför betraktas som låg.

4.3 Afghanska civilståndshandlingar

I Afghanistan förrättas vigslar utan att de formella kraven i den afghanska civillagen följs. Eftersom själva bröllopet numera är viktigast, saknar registreringen av äktenskapet betydelse i Afghanistan. Det finns därför inga tillförlitliga offentliga register om äktenskap i Afghanistan. Det väsentliga är att ett par uppfattas som gifta i sociala sammanhang (Norge, Landinfo, Afghanistan: Ekteskap, 2014-06-05 s. 25, Lifos dokumentnummer 32528).

Flera miljoner afghaner bor numera i grannländerna Iran och Pakistan. Ett äktenskap ingås vanligen genom en religiös ceremoni (nikahceremoni) inför en mullah. Därefter kan äktenskapet registreras vid en afghansk ambassad eller domstol, som utfärdar vigselbevis. Enligt Skatteverkets erfarenhet har ambassaderna olika rutiner och utfärdar olika vigselbevis av varierande utformning och kvalitet. Ett äktenskap kan också registreras vid en afghansk ambassad endast med stöd av vittnesmål utan att äktenskapskontraktet visas upp. (Migrationsverket, Lifosrapport: Afghaner i Iran, 2018-04-10, s. 31-33 Lifos dokumentnummer 41112).

Ett afganskt vigselbevis eller en vigselbok innehåller som regel parternas förnamn, förälders namn och en födelsetid som anges i födelseår, faktisk ålder eller uppskattad ålder. Tumavtryck ersätter ofta parets och vittnens namnteckningar.

Skatteverkets anser mot denna bakgrund att ett afghanskt äktenskapskontrakt, vigselbevis eller vigselbok inte styrker ett äktenskap. Därmed styrker dessa handlingar inte heller relationer mellan makar.

I Afghanistan kan ett äktenskap upplösas genom att mannen förskjuter kvinnan (talaq), kvinnan begär skilsmässa inför domstol (khul) eller äktenskapsskillnad meddelad av domstol (tafriq). Det vanligaste sättet att upplösa ett äktenskap i Afghanistan är talaq då mannen ensidigt förskjuter hustrun. Ett sådant förfarande är rent privaträttsligt och inte giltigt i Sverige. Även om en talaq senare bestyrks av domstol efter det att tre manliga vittnen under edlig försäkran har förklarat att mannen har förskjutit kvinnan är äktenskapsskillnaden inte giltig i Sverige eftersom domstolen inte har prövat saken.

I Afghanistan finns det lagstöd för att äktenskapsskillnader ska registreras men det saknas praktiska förutsättningar för en sådan registrering (Norge, Landinfo, Afghanistan: Ekteskap, 2014-06-05 s. 25, Lifos dokumentnummer 32528). Ett beslut om äktenskapsskillnad saknar innehållsmässigt väsentliga uppgifter som fullständiga namn och exakt födelsetid. Beslut om äktenskapsskillnader fattade av afghanska domstolar skiljer sig väsentligt åt när det gäller underlag och utformning. Det medför därmed svårigheter för Skatteverket att avgöra om ett beslut om äktenskapsskillnad är fattat på korrekt underlag samt vilken prövning domstolen har gjort.

Skatteverket finner därför att ett beslut om upplösning av äktenskap i Afghanistan inte styrker en äktenskapsskillnad.

4.4 Afghanska identitetskort och passhandlingar

Afghanska Inrikesministeriet, Population Registration Department (PRD), utfärdar afghanska identitetskort (tazkira) En tazkira är ett viktigt dokument eftersom den ligger till grund för utfärdande av andra handlingar i det afghanska samhället. I Afghanistan saknas det enhetliga regler för utfärdande av tazkiror. Som identitetshandling är tazkiran av enkel beskaffenhet utan säkringar och den behöver i regel inte förnyas.

En tazkira saknar uppgift om innehavarens fullständiga namn och exakta födelsetid. Åldern anges ofta genom att konstatera att innehavaren var av en viss ålder ett visst år, men bestäms även i vissa fall genom uppskattning. Till följd av detta kan en person ha olika födelsetid i olika afghanska handlingar. En tazkira utfärdas normalt efter en verifiering av personens identitet med stöd av vittnesmål eller uppvisande av manliga släktingars tazkiror. Migrationsverket, Temarapport: Afghanistan – Medborgarskap, folkbokföring och identitetshandlingar, 2018-01-24 s. 14 ff., Lifos dokumentnummer 40804).

Afghanistan har infört maskinläsbara pass år 2012 och är i färd med att fasa ut de gamla handskrivna passen. För att kunna ansöka om ett pass måste sökanden inneha en giltig tazkira eller ett tidigare pass vid förnyelse. Personlig inställelse krävs vid passansökan för maskinläsbara pass. Giltighetstiden för maskinläsbara pass är fem år (Migrationsverket, Temarapport: Afghanistan – Medborgarskap, folkbokföring och identitetshandlingar 2018-01-24 s .20 ff., Lifos dokumentnummer 40804).

Migrationsverket bedömer att bristen på en tillförlitlig befolkningsregistrering och formerna för utfärdande av identitetshandlingar medför att afghanska identitetshandlingar inte styrker innehavarens identitet i sådan utsträckning som krävs i ärenden om svenskt medborgarskap (Migrationsverket, Bli svensk medborgare, styrkt identitet, Migrationsverkets bedömning av identitetsdokument, Afghanistan, 2018-04-16, Migrationsverket, Temarapport: Afghanistan – Medborgarskap, folkbokföring och identitetshandlingar, 2018-01-24 s. 20 ff., Lifos dokumentnummer 40804).

Skatteverket delar Migrationsverkets bedömning av afghanska pass bevisvärde i ärenden om svenskt medborgarskap. Trots att de afghanska myndigheterna skärpt rutinerna för utfärdande av pass, ligger tazkiran normalt till grund för utfärdande av en passhandling. Kvalitetssäkringen av de personuppgifter som skrivs in i afghanska pass är därför bristfällig. Även om ett afghanskt pass synes vara korrekt utfärdat går det inte att veta om personuppgifterna är riktiga.

Skatteverket anser därför att en tazkira eller ett afghanskt pass inte styrker en persons identitet i folkbokföringsärenden.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar, men sökanden måste ha gjort det sannolikt att uppgifterna är korrekta.