Registrering i folkbokföringen av uppgifter om identitet, familj m.m. med stöd av handlingar från Eritrea

1 Sammanfattning

Insynen i Eritreas politiska och administrativa styre är kraftigt begränsad. Eritrea saknar implementerade lagar och det finns ingen enhetlig rättstillämpning. Skatteverket kan därför varken bedöma eritreanska handlingars innehåll eller formella riktighet.

Skatteverket bedömer att en handling som är utfärdad av en eritreansk myndighet normalt inte styrker de uppgifter som framgår av handlingen, exempelvis en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make eller maka, barn eller föräldrar när en person begär registrering eller ändring av personuppgifter i folkbokföringen.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar om sökanden har gjort det sannolikt att uppgifterna är korrekta.

Skatteverket bedömer, i likhet med Migrationsverket, att ett eritreanskt pass normalt styrker innehavarens identitet om det är utfärdat på ett ur identitetsynpunkt säkert sätt.

2 Frågeställning

Kan ett eritreanskt pass eller andra handlingar som är utfärdade av eritreansk myndighet styrka personuppgifter eller uppgift om t.ex. födelse, dödsfall, civilstånd eller relation till make, barn eller föräldrar vid begäran om registrering eller ändring i folkbokföringen?

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Bakgrund

Från 1950 till och med 1993 var Eritrea en del av Etiopien. År 1993 röstade Eritreas befolkning för självständighet och landet erkändes kort därefter som en egen stat. Ett utkast till landets konstitution lades fram och ratificerades av parlamentet den 23 maj 1997 men implementeringen av konstitutionen har skjutits upp på obestämd tid. Sedan 1993 har landet haft en övergångsregering men något presidentval har aldrig hållits (EASO Country of Origin Information Report. Eritrea Country Focus, 2015-05, s. 26). Statsmakten är inte lagstyrd och den eritreanska statens lagstiftande, exekutiva och rättsliga grenar kontrolleras av presidenten. Den civila förvaltningen, där folkbokföringen ingår, saknar maktbefogenheter och styrs i praktiken av militären i landet. Det finns en utbredd korruption inom stadsförvaltningen vilket leder till godtycklighet inom systemet (Migrationsverket, Lifosrapport: Eritrea – Folkbokföring, medborgarskap och identitetshandlingar, 2018-07-18, s. 5-6 och Transperency International, 2019, www.transperency.org).

Insynen i Eritreas politiska och administrativa styre är kraftigt begränsad. Det ska sedan 2015 finnas en civillag som reglerar bland annat hur äktenskap ingås och upplöses men det är inte bekräftat att lagen trätt i kraft. De politisk-administrativa systemen och regelverket präglas istället av överlappande rättsliga traditioner. I och med att landets konstitution aldrig implementerats tillämpas lagar från tidigare styren parallellt med religiös lagstiftning och sedvanerätt i landet (Migrationsverket, Lifosrapport: Eritrea – Folkbokföring, medborgarskap och identitetshandlingar, 2018-07-18, s. 5, Norge, Landinfo, Respons. Eritrea: Legalisering av ekteskapsattester, 2017-04-05, s. 1, Norge, Landinfo, Temanotat. Eritrea: Forvaltningsstruktur og dokumenter, 2013-04-29, s. 7).

Det saknas ett centralt civilregister i Eritrea men det finns lokala databaser över befolkningen i varje region (zoba). De lokala myndigheterna för också manuella register över befolkningen. Varje zoba har ett folkbokföringskontor som har till uppgift att utfärda officiella födelse-, vigsel-, skilsmässo- och dödsattester. Enligt lagen ska kontoren utställa attester efter förfrågan från enskilda, men i praktiken fungerar systemet bristfälligt. Eritreanska medborgare i utlandet behöver i viss utsträckning visa att de betalat en särskild skatt för att få tillgång till myndighetstjänster såsom passförnyelse samt födelse- och vigselbevis. Regeringens tillämpning av denna praxis varierar (Nederländerna, Ministry of Foreign Affairs, Country of Origin Information Report on Eritrea, 2017-02-06, s. 24, USA, US Department of State, Eritrea 2017 Human Rights Report, s. 14).

3.2 Lagstiftning

Enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, FdbL, får förekomma i folkbokföringsdatabasen.

Av förarbetena (prop. 1994/95:94 s. 14 ff.) framgår att registrering i folkbokföringen även omfattar en viss prövning av uppgifterna. För att ett utdrag ur folkbokföringen ska kunna lämnas i syfte att styrka en uppgift om födelse, dödsfall eller civilstånd måste uppgifternas riktighet ha fastställts.

Av 2 kap. 3 § punkt 2, 3, 8, 9, 10 och 13 FdbL framgår att Skatteverket i folkbokföringsdatabasen får behandla uppgifter om namn, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, relationer till make, barn och föräldrar samt dödsfall för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL. Ett grundläggande krav är, enligt 1 kap. 3 § FdbL och artikel 39 EU:s dataskyddsförordning, att databasen innehåller riktiga och aktuella personuppgifter.

Av 37 § förvaltningslagen (2017:900), FL, framgår att Skatteverket får ändra ett beslut i folkbokföringen om det är felaktigt på grund av att det tillkommit nya omständigheter, eller av någon annan anledning. Ett gynnande beslut får bara ändras till nackdel för enskild part under vissa förutsättningar. Skatteverket ska dessutom enligt 38 § FL ändra ett beslut som anses vara uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det tillkommit nya omständigheter, eller av annan anledning. En förutsättning är att beslutet kan ändras snabbt och enkelt utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Ett beslut ändras enligt 37 § och 38 § FL efter begäran av den enskilde eller på eget initiativ av Skatteverket. 

3.3 Rättsfall

RÅ 2000 not 122

Skatteverket ska som registreringsmyndighet inte göra någon självständig långtgående prövning av uppgifter som ska registreras i folkbokföringen då det är fråga om massärenden. Skatteverket har vid registrering i flertalet fall att utgå från lätt konstaterbara fakta. Om registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklarheter förekommer bör någon registrering inte ske.

HFD 2019-03-04 mål nr 5905-17

Stabiliteten när det gäller registrerade identitetsuppgifter är av så central betydelse att beviskravet för att ändra sådana uppgifter måste vara högt. För att få bifall till en begäran om ändring av registrerade identitetsuppgifter måste den enskilde presentera bevisning som innebär att det klart framgår att de nya uppgifterna är riktiga. Vid bevisvärderingen ska beaktas om den enskilde på ett tillfredsställande sätt kan förklara varför de tidigare uppgifterna lämnats, samt i vilka avseenden eventuella handlingar och annan bevisning som åberopats till stöd för dem är felaktiga.

KR i Göteborg 2017-06-16 mål nr 6103-16

En man från Eritrea ansökte om att få sitt äktenskap registrerat i folkbokföringen. Till stöd för sin ansökan visade han upp ett vigselbevis från civilregistret i Asmara, Eritrea och ett intyg från eritreanska ambassaden i Stockholm som anger att vigselbeviset är äkta. Kammarrätten konstaterade, i likhet med förvaltningsrätten, att handlingar från Eritrea har ett lågt bevisvärde och i regel inte kan ligga till grund för någon registrering av äktenskap i folkbokföringsdatabasen. Kammarrätten fann att de uppvisade handlingarna inte räckte för att styrka att ett giltigt äktenskap har ingåtts.

KR i Göteborg 2016-12-06 mål nr 6597-15

En kvinna från Eritrea ansökte om att få en relation till sitt barn registrerad i folkbokföringen. Till stöd för ansökan visade hon upp bl.a. barnets eritreanska födelsebevis, dopbevis och vaccinationskort. Av födelsebeviset framgick att födelsen var registrerad sex år efter att den ägt rum. I likhet med underinstanserna fann kammarrätten att uppvisat födelsebevis och dopbevis har ett lågt bevisvärde och inte styrker relationen. Detsamma gällde vaccinationskortet som inte utfärdats i syfte att styrka en födelse eller ett föräldraskap.

KR i Göteborg 2016-01-08 mål nr 5585-15

En kvinna ansökte om att få relationer till sina två barn registrerade i folkbokföringen. Till stöd för sin ansökan visade hon bl.a. upp sitt eritreanska pass där barnen fanns angivna samt födelsebevis, dopbevis och vigselbevis från Eritrea. Kammarrätten fastslog att bevisvärdet hos eritreanska födelsebevis generellt sett får anses vara lågt. Att ett av barnen var registrerat hos myndighet inom 90 dagar från födelsen förändrade inte bedömningen. Dopbevisen saknar officiell status och kan därmed inte heller tillmätas något bevisvärde. Även det uppvisade eritreanska passet ansågs sakna bevisvärde eftersom kvinnan vid passets utfärdande inte styrkt relationen till barnen.

KR i Sundsvall 2013-11-18 mål nr 472-13

En man från Eritrea ansökte om att få relationer till sina två barn registrerade i folkbokföringen. Mannen var gift med barnens mor när de föddes. Till stöd för sin ansökan visade han bland annat upp födelsebevis, intyg om förlossning, dopbevis och vaccinationskort. Dessutom visade han upp ett intyg från ”District Admin of Edaga Hamus” om att han är biologisk far till barnen. Samtliga handlingar var utfärdade i Eritrea. Kammarrätten fann, i likhet med förvaltningsrätten, att födelsebevisen hade ett lågt bevisvärde eftersom de utfärdats mer ett år efter födslarna och uppgift om far saknades i bevisen. Även vaccinationskorten och dopbevisen ansågs ha ett lågt bevisvärde eftersom de var av enkel beskaffenhet. Den omständigheten att några av handlingarna undertecknats av Högsta domstolen och bestyrkts av utrikesministeriet förändrade inte denna bedömning. Kammarrätten bedömde att inte heller intyget från ”District Admin of Edaga Hamus” om att han är biologisk far styrkte relationen till barnen.

4 Bedömning

4.1 Allmänt

Skatteverkets folkbokföring ska tillgodose samhällets behov av uppgifter om en persons bosättning, identitet, familj m.m. och måste innehålla korrekta uppgifter. Det ställs därför höga krav på att de uppgifter som ska registreras i folkbokföringen är tillförlitliga. För att Skatteverket ska kunna bedöma om en handling är formellt och materiellt riktig måste handlingen visas upp i original eller som vidimerad kopia.

I Skatteverkets handläggning, som är av summarisk karaktär, är utgångspunkten att myndighetens bedömning ska utgå från lätt konstaterbara fakta. Det är sökanden som har bevisbördan för att det förhållande som önskas registrerat faktiskt föreligger. Det är därför inte tillräckligt att sökanden gör ett visst förhållande sannolikt utan det måste vara styrkt med godtagbara officiella handlingar. I de fall registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklart ska någon registrering inte ske i folkbokföringen (RÅ 2000 not.122).

4.2 Skatteverkets bedömning av handlingar från Eritrea

Insynen i Eritreas politiska och administrativa styre är kraftigt begränsad. Administrationen måste anpassa sig efter det militära styret och korruption är utbrett i landet. Det saknas lagstiftning som fastslår med stöd av vilket underlag myndigheter utfärdar officiella handlingar, såsom exempelvis födelsebevis, dödsbevis och civilståndshandlingar. På grund av att landet saknar en implementerad konstitution och eftersom det saknas information om vilka lagar som gäller i landet fungerar inte heller rättsväsendet som det ska, vilket medför att domar och beslut har ett lågt bevisvärde.

Mot denna bakgrund kan Skatteverket varken bedöma nämnda handlingars innehåll eller formella riktighet. Svenska förvaltningsdomstolar har vid ett flertal tillfällen slagit fast att eritreanska handlingar har ett lågt bevisvärde och att de därmed inte kan ligga till grund för registrering eller ändring av uppgifter i folkbokföringen. Eftersom insynen i landet är kraftigt begränsad finns inte heller någon möjlighet att bedöma riktigheten av en legaliserad handling.

Skatteverket anser därför att en handling som är utfärdad av en myndighet i Eritrea normalt inte styrker de uppgifter som framgår i officiella handlingar rörande exempelvis en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make eller maka, barn eller föräldrar. Någon registrering eller ändring av personuppgifter med stöd av eritreanska handlingar kan därför som regel inte ske i folkbokföringen.

Skatteverket bedömer, i likhet med Migrationsverket, att ett eritreanskt pass normalt styrker innehavarens identitet om det är utfärdat på ett ur identitetsynpunkt säkert sätt.

När en person flyttar till Sverige och folkbokförs här för första gången kan Skatteverket registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar. Det gäller endast om sökanden gjort det sannolikt att uppgifterna är korrekta.