Registrering i folkbokföringen av uppgifter om identitet, familj m.m. med stöd av handlingar från Bangladesh

1 Sammanfattning

I Bangladesh finns inget enhetligt civilregister som fungerar och det finns heller ingen central databas att kontrollera utfärdade handlingar mot. I stället registreras födslar, dödsfall och civilstånduppgifter hos olika avdelningar vid de lokala myndigheterna. Det förekommer en omfattande produktion och handel med förfalskade handlingar och äkta handlingar med falsk information i Bangladesh.

Skatteverket bedömer därför att en handling som är utfärdad av en bangladeshisk myndighet normalt inte styrker de uppgifter som framgår av handlingen, exempelvis en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar när en person begär registrering eller ändring av personuppgifter i folkbokföringen.

Skatteverket anser att ett nationellt identitetskort från Bangladesh inte styrker en persons identitet i ett folkbokföringsärende. Det är möjligt att manipulera informationen i identitetskorten och det finns uppgifter om att det kan ske i utbyte mot mutor. Skatteverket kan därför inte kontrollera personuppgifterna i identitetskorten eftersom falsk information kan ha förts in i en äkta handling.

Innan bangladeshiska pass utfärdas gör polisen ingående kontroller av ansökan för att säkerställa sökandens identitet. Enligt Sveriges ambassad i Dhaka förekommer inte förfalskade pass särskilt ofta. Passen är utfärdade enligt ICAO:s standard och har kontrollerbara säkringar. Skatteverket anser därför att ett bangladeshiskt pass normalt styrker innehavarens identitet om det är utfärdat på ett ur identitetssynpunkt säkert sätt.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar, om sökanden har gjort det sannolikt att uppgifterna är korrekta.

2 Frågeställning

Kan ett bangladeshiskt pass eller andra handlingar som är utfärdade av bangladeshisk myndighet styrka personuppgifter eller uppgift om t.ex. födelse, dödsfall, civilstånd eller relation till make, barn eller föräldrar vid begäran om registrering eller ändring i folkbokföringen?

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Bakgrund

Bangladesh blev 1971 en självständig stat och landet är numera en parlamentarisk demokrati där det hålls demokratiska val. Parlamentet utser en president som i sin tur utnämner en statsminister. I Bangladesh domineras politiken av ständiga konflikter mellan landets två största partier, Bangladesh Nationalist Party (BNP) och Awami League (AL). Maktkampen mellan de två partierna innebär att mord, hot och våld med politiska motiv förekommer i stor utsträckning (Globalis.se, Länder, Bangladesh, 2017-02-19).

Korruptionen är utbredd och allmänt förekommande på alla nivåer av samhället i Bangladesh, och har varit så under lång tid. Det förekommer en omfattande produktion och handel med förfalskade handlingar och äkta handlingar med falsk information. Frånvaron av centrala register gör det lättare att skaffa äkta handlingar med falsk information, eftersom denna ofta inte blir kontrollerad mot andra register (Norge Landinfo, Temanotat Bangladesh: Politi og rettsvesen, 2013-07-04, s. 7). Enligt Sveriges ambassad i Dhaka är det lätt att skaffa sig falska handlingar såsom t.ex. födelse- och dödsattester samt äktenskapsbevis, skilsmässohandlingar och domar (Migrationsverket Bangladesh Falska handlingar, 2019-02-25 s. 7, Lifos dokumentnummer 42810).

Myndigheterna i Bangladesh initierade under 2010 ett nationellt elektroniskt system för registrering av födslar, Birth Registration Information System (BRIS), vilket skulle innebära en gradvis avveckling av den manuella registreringen av födslar och dödsfall. Databasen fungerar dock inte som tänkt utan födslar registreras hos olika avdelningar inom de lokala myndigheterna. De ska i sin tur föra in uppgifterna i BRIS, men det sker inte systematiskt. Än så länge är det enbart möjligt att registrera födslar i BRIS, inte dödsfall (Migrationsverket Bangladesh Falska handlingar, 2019-02-25 s. 5, Lifos dokumentnummer 42810).

I Bangladesh finns inget centralt nationellt register för registrering av äktenskap eller skilsmässor utan de registreras hos olika avdelningar vid olika myndigheter beroende på vilken religion man tillhör. Till exempel så registreras muslimska äktenskap och skilsmässor i ett register som upprätthålls av en muslimsk registrator (kazi) och sedan 2012 registrerar en lokal registrator (Hindu Marriage Registrator) hinduiska äktenskap och skilsmässor (Migrationsverket Bangladesh Falska handlingar, 2019-02-25 s. 5-6, Lifos dokumentnummer 42810).

Det är svårt att bedöma äktheten hos intyg och handlingar från Bangladesh eftersom det saknas ett fungerande civilregister och en central databas att kontrollera handlingar mot. Legalisering av handlingar kan göras av den utfärdande myndigheten, men informationen i de lokala registren är inte alltid tillförlitlig (Migrationsverket Bangladesh Falska handlingar, 2019-02-25 s. 11, Lifos dokumentnummer 42810).

Bangladeshiska regeringen utfärdar sedan oktober 2016 nationella identitetskort med biometrisk information. Identitetskorten är maskinläsbara och innehåller 32 typer av information om individen och 25 säkerhetsdetaljer. Födelseregistreringsnumret på 17 siffror är inte synligt på kortet men finns sparat i ett mikrochip. Ett unikt nummer på 10 siffror finns synligt på kortet. När ett nytt nationellt identitetskort utfärdas till en person beslagtas det gamla kortet. Det är fullt möjligt att ändra kortets information, men inte födelseregistreringsnumret. Det finns uppgifter att det är möjligt att ändra kortets information om innehavarens identitet i utbyte mot mutor (Migrationsverket Bangladesh Falska handlingar, 2019-02-25 s. 8, Lifos dokumentnummer 42810).

En vuxen person som ansöker om pass måste ha ett giltigt nationellt identitetskort eller ett giltigt födelsebevis med födelseregistreringsnumret på 17 siffror. Personen måste även vid ansökan om pass lämna in biometriska uppgifter så som fingeravtryck och fotografier till polisens passexpedition. Innan pass utfärdas besöker polisen den adress som personen uppgivit och undersöker uppgifterna i ansökan för att verifiera personens identitet. Alla typer av passhandlingar ska vara undertecknade med innehavarens namnteckning. För en person som är oförmögen att underteckna en passhandling ersätts dock namnteckningen med tumavtryck. Pass som utfärdats till minderåriga (spädbarn) saknar tumavtryck. I passhandlingen anges personens 17-siffriga födelseregistreringnummer som personligt nummer. Bangladesh ambassad i Stockholm uppger att en person kan få ett nytt födelseregistreringsnummer i samband med digitaliseringen som anges i en ny passhandling, men att det tidigare födelseregistreringsnumret då blir ogiltigt (Migrationsverket Bangladesh Falska handlingar, 2019-02-25 s. 9, Lifos dokumentnummer 42810).

Maskinläsbara pass infördes i Bangladesh 2010 och samtidigt etablerades en databas för passhandlingar. Det är dock möjligt att få ett äkta pass utfärdat via korrekt procedur men baserat på falsk information. Det kan ske genom falska uppgifter i underlag eller att falsk information registreras i passet efter mutor. Enligt Sveriges ambassad i Dhaka förkommer dock inte förfalskade pass särskilt ofta. (Migrationsverket Bangladesh Falska handlingar, 2019-02-25 s. 8-9, Lifos dokumentnummer 42810).

3.2 Lagstiftning

Enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, FdbL, får förekomma i folkbokföringsdatabasen.

Av förarbetena (prop. 1994/95:94 s. 14 ff.) framgår att registrering i folkbokföringen även omfattar en viss prövning av uppgifterna. För att ett utdrag ur folkbokföringen ska kunna lämnas i syfte att styrka en uppgift om födelse, dödsfall eller civilstånd måste uppgifternas riktighet ha fastställts.

Av 2 kap. 3 § punkt 2, 3, 8, 9, 10 och 13 FdbL framgår att Skatteverket i folkbokföringsdatabasen får behandla uppgifter om namn, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, relationer till make, barn och föräldrar samt dödsfall för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL. Ett grundläggande krav är, enligt 1 kap. 3 § FdbL och artikel 39 EU:s dataskyddsförordning, att databasen innehåller riktiga och aktuella personuppgifter.

Av 37 § förvaltningslagen (2017:900), FL, framgår att Skatteverket får ändra ett beslut i folkbokföringen om det är felaktigt på grund av att det tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett gynnande beslut får bara ändras till nackdel för enskild part under vissa förutsättningar. Skatteverket ska dessutom enligt 38 § FL ändra ett beslut som anses vara uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. En förutsättning är att beslutet kan ändras snabbt och enkelt utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Ett beslut ändras enligt 37 § och 38 § FL efter begäran av den enskilde eller på eget initiativ av Skatteverket. 

3.3 Rättsfall

RÅ 2000 not 122

Skatteverket ska som registreringsmyndighet inte göra någon självständig långtgående prövning av uppgifter som ska registreras i folkbokföringen då det är fråga om massärenden. Skatteverket har vid registrering i flertalet fall att utgå från lätt konstaterbara fakta. Om registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklarheter förekommer bör någon registrering inte ske.

HFD 2019-03-04, Mål 5905-17

Stabiliteten när det gäller registrerade identitetsuppgifter i folkbokföringen är av så central betydelse att beviskravet för att ändra sådana uppgifter måste vara högt. För att få bifall till en begäran om ändring av registrerade identitetsuppgifter måste den enskilde presentera bevisning som innebär att det klart framgår att de nya uppgifterna är riktiga. Vid bevisvärderingen ska beaktas om den enskilde på ett tillfredsställande sätt kan förklara varför de tidigare uppgifterna lämnats samt i vilka avseenden eventuella handlingar och annan bevisning som åberopats till stöd för dem är felaktiga.

KR i Stockholm 2016-08-15, mål nr 3175-16

En man från Bangladesh ansökte om att få en relation till ett barn fött den 10 december 2013 registrerad i folkbokföringen. Till stöd för ansökan visade han upp två födelsebevis, vigselhandlingar och kopior av bangladeshiska pass. Födelsebevisen var utfärdade drygt tre månader respektive drygt ett år efter det uppgivna födelsedatumet. Kammarrätten fann, i likhet med förvaltningsrätten, att födelsebevisens bevisvärde var lågt. Av en kopia av barnets pass framgick att sökanden var barnets far, men inte heller den uppgiften ensam eller tillsammans med födelsebevisen ansågs styrka relationen. Vigselhandlingarna angav att mannen var gift med en kvinna i Bangladesh den 22 mars 2013. Kammarrätten ansåg att vigselhandlingarna, som var av enkel beskaffenhet och innehöll ett flertal stavfel, inte styrkte att sökanden var gift vid tidpunkten för barnets födelse. Inte heller den omständigheten att äktenskapet angavs i kopian av kvinnans passhandling styrkte giftermålet.

FR i Stockholm 2016-05-12, mål nr 8701-16

En man, född 1959, ansökte om att få registrera en avliden kvinna som sin mor i folkbokföringen. Till stöd för sin ansökan visade han upp en födelseattest från Bangladesh, av vilken det framgick att hans födelse registrerades först den 2 juni 2009. Mannen visade även upp ett antal handlingar från Migrationsverket. Uppgifterna i handlingarna byggde på uppgifter som mannen själv lämnat till Migrationsverket. Förvaltningsrätten konstaterade att en person som begär att uppgift om familjerelation ska registreras folkbokföringen har bevisbördan. Är registreringsunderlaget bristfälligt eller förkommer oklarheter bör inte någon registrering ske. Förvaltningsrätten fann vid en samlad bedömning att mannen inte styrkt familjerelationen och därför saknades det förutsättningar att registrera den i folkbokföringen.

4 Bedömning

4.1 Allmänt

Skatteverkets folkbokföring ska tillgodose samhällets behov av basuppgifter om en persons bosättning, identitet, familj m.m. och måste innehålla korrekta uppgifter. Det ställs därför höga krav på att de uppgifter som ska registreras i folkbokföringen är tillförlitliga. För att Skatteverket ska kunna bedöma om en handling är formellt och materiellt riktig måste handlingen visas upp i original eller som vidimerad kopia.

I Skatteverkets handläggning, som är av summarisk karaktär, är utgångspunkten att myndighetens bedömning ska utgå från lätt konstaterbara fakta. Det är sökanden som har bevisbördan för att det förhållande som önskas registrerat faktiskt föreligger. Det är därför inte tillräckligt att sökanden gör ett visst förhållande sannolikt utan det måste vara styrkt med godtagbara officiella handlingar. I de fall registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklart ska någon registrering inte ske i folkbokföringen (RÅ 2000 not.122).

4.2 Födelse- och dödsbevis samt civilståndshandlingar från Bangladesh

I Bangladesh finns inget enhetligt civilregister som fungerar och det finns heller ingen central databas att kontrollera utfärdade handlingar mot. I stället registreras födslar och dödsfall hos olika avdelningar inom de lokala myndigheterna. Även äktenskap och skilsmässor registreras av olika avdelningar vid olika myndigheter beroende på vilken religion personen tillhör. Den myndighet som har utfärdat en handling kan legalisera den, men de lokala registren är inte alltid tillförlitliga. I Bangladesh förekommer dessutom en omfattande produktion av och handel med förfalskade handlingar och äkta handlingar med falsk information. Det är lätt att skaffa äkta handlingar med falsk information eftersom det inte finns något enhetligt nationellt civilregister i Bangladesh.

Skatteverkets bedömer därför att en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller relation mellan barn och föräldrar normalt inte kan styrkas med handlingar från Bangladesh.

4.3 Nationella identitetskort och passhandlingar från Bangladesh

Syftet med att utfärda biometriska nationella identitetskort är att förhindra förfalskningar och falsk information i identitetskorten. Det är ändå möjligt att manipulera information i identitetskorten och det finns uppgifter om att det kan ske i utbyte mot mutor.

Även om ett identitetskort synes vara korrekt utfärdat så kan inte Skatteverket kontrollera att personuppgifterna är riktiga eftersom falsk information kan ha förts in i en äkta handling. Skatteverket anser därför att ett nationellt identitetskort från Bangladesh inte styrker en person identitet i folkbokföringsärenden.

Vid utfärdande av bangladeshiska pass kontrollerar polisen underlaget och besöker den adress som sökanden uppgivit för att säkerställa sökandens identitet. Enligt Sveriges ambassad i Dhaka förekommer inte förfalskade pass särskilt ofta. Passen är utfärdade i enlighet med ICAO:s standard, har kontrollerbara säkringar och är därmed inte av enkel beskaffenhet. Skatteverket anser därför att ett bangladeshiskt pass normalt styrker innehavarens identitet om det är utfärdat på ett ur identitetsynpunkt säkert sätt.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar. Det gäller endast om sökanden gjort sannolikt att uppgifterna är korrekta.