Behöver beslutsfattarens namn anges i underrättelser om beslut enligt förvaltningslagen?

1 Sammanfattning

Skatteverket anser att en underrättelse om ett beslut enligt 33 § förvaltningslagen (2017:900, FL) inte behöver innehålla uppgift om beslutsfattarens eller föredragandens namn. Däremot måste dessa uppgifter alltid dokumenteras hos Skatteverket. Detsamma gäller uppgift om den som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Det finns specialbestämmelser som innebär att beslutsfattarens och föredragandens namn måste anges i en underrättelse om ett beslut. I sådana fall kan namnet inte utelämnas.

Att det är rättsligt möjligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn innebär inte att det nödvändigtvis är den lämpligaste lösningen. En avvägning får därför göras för respektive ärendeslag om det är lämpligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn. En förutsättning är exempelvis att enskilda på ett enkelt och smidigt sätt kan kontakta Skatteverket för att få svar på frågor om beslutet, så att Skatteverkets serviceskyldighet uppfylls.

Ställningstagandet behandlar inte frågan om sekretess kan gälla för uppgifter om handläggares namn som ska dokumenteras enligt förvaltningslagen.

2 Frågeställning

Fråga har uppkommit om en underrättelse om ett beslut enligt förvaltningslagen behöver innehålla beslutsfattarens och föredragandens namn.

3 Gällande rätt

3.1 Service

En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att hen kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål (6 § FL).

3.2 Dokumentation

För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. vad beslutet innehåller,

3. vem eller vilka som har fattat beslutet,

4. vem eller vilka som har varit föredragande, och

5. vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet (31 § FL). Paragrafen finns under rubriken Dokumentation av beslut. Motsvarande reglering finns även i 21 § myndighetsförordningen (2007:515). För Skatteverkets del finns ett uttryckligt undantag från 21 § 3–5 myndighetsförordningen när det gäller beslut som fattas genom automatiserad behandling (39 § förordningen [2017:154] med instruktion för Skatteverket).

I förarbetena till 31 § FL anges bl.a. att kravet att det för varje beslut ska finnas en handling i vilken dokumentationen sker innebär inte att myndigheten måste ta fram ett speciellt dokument för att dokumentera beslutet. Kravet kan tillgodoses också genom t.ex. en protokollsanteckning eller en anteckning direkt på en ansökningshandling som bevaras i en kopia på papper eller i elektronisk form hos myndigheten eller genom en kopia av ett expedierat särskilt uppsatt beslut. Uppgifterna kan även dokumenteras och bevaras elektroniskt på annat sätt i ett ärende, t.ex. vid beslutsfattande som sker automatiserat. I kravet på dokumentation ligger att denna ska ske på ett sätt som är bestående för framtiden (prop. 2016/17:180 s. 320).

I kommentaren till förvaltningslagen anges att uttrycket ”vad beslutet innehåller” i punkten 2 omfattar både det som brukar beskrivas som själva slutet i beslutet och beslutets motivering (Lundmark & Säfsten, Förvaltningslagen [version 1, JUNO], kommentaren till 31 § under rubriken Vilka uppgifter ska dokumenteras?).

3.3 Underrättelse

En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt (33 § första stycket FL). Bestämmelsen finns under rubriken Underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att syftet med formuleringen ”det fullständiga innehållet i beslutet” är att undvika missuppfattningen att det är tillräckligt att en part informeras genom ett sammandrag av vad som har beslutats (prop. 2016/17:180 s. 206).

3.4 Motivering

Ett beslut ska innehålla en klargörande motivering, om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Undantag kan göras om motiveringen är uppenbart obehövlig (32 § första stycket FL). En motivering får vidare helt eller delvis utelämnas i vissa situationer som framgår av paragrafens andra stycke.

3.5 Avvikande bestämmelser

Det finns specialbestämmelser som avviker från regleringen i förvaltningslagen. I dessa fall gäller vad som framgår av specialbestämmelserna i stället för förvaltningslagens bestämmelser (4 § FL). Ett exempel är 17 kap. 3 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) som anger att en underrättelse om vissa typer av beslut ska innehålla uppgift om vem som har fattat beslutet och i förekommande fall vem som har varit föredragande.

3.6 JO-beslut

I JO:s beslut den 9 mars 2018, dnr 8000-2016, hade en arbetsmarknads- och socialnämnd vid ett flertal tillfällen angett ordföranden i nämnden som beslutsfattare i beslut om bistånd, trots att ordföranden inte hade fattat de aktuella besluten. Syftet med förfarandet var att skydda personalen. JO uttalade att det är ett grundläggande krav när myndigheter fattar beslut att den ansvariga beslutsfattaren inte är anonym. En part i ett ärende har alltså ett berättigat intresse att få veta vem som har beslutat i hens ärende. Att en beslutsfattare inte får vara anonym innebär också att någon annan inte får anges i den verkliga beslutsfattarens ställe.

I JO:s beslut den 15 december 2021, dnr 4310-2019, kritiserades en högskola bl.a. för bristfällig beslutsunderrättelse gällande ett beslut om att stänga av en student. Av omständigheterna framgår att det vid högskolans disciplinnämnds beslutssammanträde inte fördes något protokoll. Disciplinnämndens beslut dokumenterades inte heller på annat sätt än genom ett e-postmeddelande som skickades till studenten. I JO:s beslut anges att JO tidigare har konstaterat att det följer av förvaltningslagen att beslutsfattarnas namn ska framgå av beslutet (se t.ex. JO:s beslut den 23 november 2020 i dnr 8635-2019). Det fanns inga sådana uppgifter i beslutsunderrättelsen till studenten.

JO-beslutet den 23 november 2020, dnr 8635-2019, gäller kritik mot en anstalt inom Kriminalvården för brister vid beslut om omhändertagande och förstörande av föremål. Av omständigheterna framgår att omhändertagandet dokumenterades i en dagteckning och att den intagne underrättades om förverkandet. I JO:s beslut anges att när det gäller beslutets utformning i övrigt framgår visserligen vilka två kriminalvårdare som verkställde omhändertagandet och förstörandet samt vem av dem som dokumenterade beslutet. Däremot visar beslutet inte vem som var beslutsfattare. Dessutom saknar beslutet fullföljdshänvisning, trots att det […] alltså har varit fråga om ett överklagbart beslut. På dessa två sätt avviker beslutet från förvaltningslagens krav. Anstalten kan inte undgå kritik för detta.

4 Bedömning

Frågan har uppkommit om det är möjligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn i sådana underrättelser om beslut där förvaltningslagens bestämmelser är tillämpliga på innehållet i underrättelsen. Avgörande är vad som avses med ”det fullständiga innehållet i beslutet” i bestämmelsen om underrättelse i 33 § första stycket FL.

4.1 Möjliga synsätt

Ett alternativ är att anse att regleringen innebär att samtliga uppgifter som ska dokumenteras hos Skatteverket enligt 31 § FL också ska anges i underrättelsen om beslutet. Det innebär i så fall att beslutsfattarens och föredragandens namn ska anges i underrättelsen. Ordalydelsen i 33 § FL kan delvis tyckas ge stöd för den tolkningen. Om detta skulle vara avsikten hade det författningstekniskt dock varit enklare och tydligare att i 33 § FL göra en hänvisning till att en underrättelse ska innehålla de uppgifter som ska dokumenteras enligt 31 § FL. Den utformningen har bestämmelsen inte fått. Det framgår vidare av förarbetena att syftet med formuleringen ”det fullständiga innehållet i beslutet” är att undvika missuppfattningen att det är tillräckligt att en part informeras genom ett sammandrag av vad som har beslutats. Den författningstekniska utformningen och förarbetsuttalandet talar sammantaget inte för detta alternativ.

Ett annat alternativ är att bestämmelsen om underrättelse i 33 § första stycket FL innebär att parten ska underrättas om vad som har beslutats, dvs. om beslutet avser exempelvis ett avslag eller ett bifall, och en klargörande motivering enligt 32 § FL. I kommentaren till dokumentationsbestämmelsen i 31 § 2 FL framförs uppfattningen att uttrycket ”vad beslutet innehåller” omfattar både det som brukar beskrivas som själva slutet i beslutet och beslutets motivering. Den nu nämnda punkten i dokumentationsbestämmelsen motsvarar då vad som avses med ”det fullständiga innehållet i beslutet” i 33 § första stycket FL. Förarbetsuttalandet om syftet med formuleringen ”det fullständiga innehållet i beslutet” talar också för det här alternativet. Vidare talar förvaltningslagens struktur i samma riktning, eftersom det såväl i lagtext som i rubriksättning görs en åtskillnad mellan dokumentation av beslut och underrättelse om beslut.

I JO:s ovan nämnda beslut den 23 november 2020 respektive den 15 december 2021 görs, till skillnad från strukturen i förvaltningslagen, inte åtskillnad mellan vad som ska utgöra dokumentation vid beslutsfattande och vad som ska framgå av en underrättelse om ett beslut. Skatteverket uppfattar omständigheterna i de aktuella ärendena som att den dokumentation som ska finnas enligt 31 § FL saknades hos beslutsmyndigheterna. Denna brist skulle inte ha förekommit om beslutsfattarens namn angetts i beslutsunderrättelsen. Såsom framgår ovan är det ett krav enligt förvaltningslagen att beslutsfattarens och i förekommande fall föredragandens namn finns dokumenterat hos myndigheten, förutsatt att det inte rör sig om ett automatiserat beslut (jfr prop. 2016/17:180 s. 319 f.).

4.2 Handläggares namn behöver inte anges i beslutsunderrättelsen

Mot bakgrund av vad som nu anförts anser Skatteverket att det är det senare alternativet som bör gälla. En beslutsunderrättelse behöver därför inte innehålla beslutsfattarens eller föredragandens namn när underrättelsen sker i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen. Detsamma gäller uppgift om den som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

4.3 Vilken praktisk betydelse får bedömningen?

Det finns flera praktiska fördelar med att ange beslutsfattarens och föredragandens namn i en underrättelse om ett beslut. Till en början uppfylls dokumentationskravet i samma handling som skickas ut till parten – det behöver då inte finnas flera handlingar som gäller ett visst beslut. Parten får också direkt svar på vem som hen ska kontakta vid eventuella frågor kring beslutet. Möjligheten för parten att omedelbart kunna kontrollera frågan om jäv är också en fördel.

Ur ett säkerhetsperspektiv kan det däremot vara en fördel om beslutsunderrättelser inte innehåller uppgifter om enskilda handläggares namn. Om beslutsfattarens eller föredragandens namn inte anges i underrättelsen om ett beslut krävs att Skatteverket dokumenterar namnet på annat sätt. Detsamma gäller uppgift om den som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Det är också viktigt att mottagaren av ett beslut snabbt och enkelt kan komma i kontakt med någon som kan svara på frågor rörande beslutet för att uppfylla Skatteverkets serviceskyldighet. En uppgift om vem som har fattat beslutet eller varit föredragande behöver inte vara nödvändig för att få en sådan kontakt. I stället skulle t.ex. kontaktuppgifter till en sektion eller annan organisatorisk enhet inom Skatteverket kunna anges.

Att det är rättsligt möjligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn innebär inte att det nödvändigtvis är den lämpligaste lösningen. En avvägning får därför göras för respektive ärendeslag om det är lämpligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn. Vid bedömningen bör hänsyn tas till ovan angivna omständigheter. Det ankommer på de enskilda avdelningarna inom Skatteverket att göra denna avvägning.

Bedömningen innebär inte något ställningstagande till om sekretess kan gälla för de uppgifter om handläggares namn som ska dokumenteras.