Behöver beslutsfattarens namn alltid anges i underrättelser om beslut enligt förvaltningslagen?

1 Sammanfattning

Det saknas ett uttryckligt krav på att beslutsfattarens och föredragandens namn ska framgå av en underrättelse om ett beslut enligt 33 § förvaltningslagen (2017:900, FL). Det innebär att det är rättsligt möjligt att i vissa situationer utelämna namnet. Detsamma får anses gälla uppgift om den som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Skatteverket anser att det behöver göras en lämplighetsbedömning för att avgöra om det är rättsligt möjligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn i en underrättelse om ett beslut enligt förvaltningslagen. Följande omständigheter bör bl.a. beaktas

• om det gäller ett betungande beslut för den enskilde,
• om beslutet avser ett betydande belopp,
• om ärendet har initierats av Skatteverket,
• om en individuell bedömning har gjorts,
• om bedömningen rör vad den enskilde insett eller borde ha insett, dvs. omständigheter av subjektiv karaktär,
• om det finns säkerhetsaspekter, eller
• om det finns effektivitetsaspekter.

Det bör göras en samlad bedömning av de omständigheter som är aktuella.

En förutsättning är exempelvis att enskilda på ett enkelt och smidigt sätt kan kontakta Skatteverket för att få svar på frågor om beslutet, så att Skatteverkets serviceskyldighet uppfylls. Ett ytterligare krav är att uppgifterna alltid dokumenteras hos Skatteverket.

Det finns specialbestämmelser som innebär att beslutsfattarens och föredragandens namn måste anges i en underrättelse om ett beslut. I sådana fall kan namnet inte utelämnas.

Ställningstagandet ersätter ställningstagandet Behöver beslutsfattarens namn anges i underrättelser om beslut enligt förvaltningslagen?, den 8 februari 2022, dnr 8-1479872, och har tagits fram med anledning av JO:s beslut den 10 maj 2022, dnr 3869-2019.

Ställningstagandet behandlar inte frågan om sekretess kan gälla för uppgifter om handläggares namn som ska dokumenteras enligt förvaltningslagen.

2 Frågeställning

Fråga har uppkommit om en underrättelse om ett beslut enligt förvaltningslagen alltid behöver innehålla beslutsfattarens och föredragandens namn.

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Service

En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att hen kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål (6 § FL).

3.2 Dokumentation

För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar

1. dagen för beslutet,

2. vad beslutet innehåller,

3. vem eller vilka som har fattat beslutet,

4. vem eller vilka som har varit föredragande, och

5. vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet (31 § FL). Paragrafen finns under rubriken Dokumentation av beslut. Motsvarande reglering finns även i 21 § myndighetsförordningen (2007:515). För Skatteverkets del finns ett uttryckligt undantag från 21 § 3–5 myndighetsförordningen när det gäller beslut som fattas genom automatiserad behandling (39 § förordningen [2017:154] med instruktion för Skatteverket).

I förarbetena till 31 § FL anges bl.a. att kravet att det för varje beslut ska finnas en handling i vilken dokumentationen sker innebär inte att myndigheten måste ta fram ett speciellt dokument för att dokumentera beslutet. Kravet kan tillgodoses också genom t.ex. en protokollsanteckning eller en anteckning direkt på en ansökningshandling som bevaras i en kopia på papper eller i elektronisk form hos myndigheten eller genom en kopia av ett expedierat särskilt uppsatt beslut. Uppgifterna kan även dokumenteras och bevaras elektroniskt på annat sätt i ett ärende, t.ex. vid beslutsfattande som sker automatiserat. I kravet på dokumentation ligger att denna ska ske på ett sätt som är bestående för framtiden (prop. 2016/17:180 s. 320).

I kommentaren till förvaltningslagen anges att uttrycket ”vad beslutet innehåller” i punkten 2 omfattar både det som brukar beskrivas som själva slutet i beslutet och beslutets motivering (Lundmark & Säfsten, Förvaltningslagen [version 1A, JUNO], kommentaren till 31 § under rubriken Vilka uppgifter ska dokumenteras?).

3.3 Underrättelse

En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt (33 § första stycket FL). Bestämmelsen finns under rubriken Underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att syftet med formuleringen ”det fullständiga innehållet i beslutet” är att undvika missuppfattningen att det är tillräckligt att en part informeras genom ett sammandrag av vad som har beslutats (prop. 2016/17:180 s. 206).

3.4 Motivering

Ett beslut ska innehålla en klargörande motivering, om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. En sådan motivering ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens ställningstagande. Undantag kan göras om motiveringen är uppenbart obehövlig (32 § första stycket FL). En motivering får vidare helt eller delvis utelämnas i vissa situationer som framgår av paragrafens andra stycke.

3.5 Avvikande bestämmelser

Det finns specialbestämmelser som avviker från regleringen i förvaltningslagen. I dessa fall gäller vad som framgår av specialbestämmelserna i stället för förvaltningslagens bestämmelser (4 § FL). Ett exempel är 17 kap. 3 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) som anger att en underrättelse om vissa beslut ska innehålla uppgift om vem som har fattat beslutet och i förekommande fall vem som har varit föredragande.

3.6 JO-beslut

I JO:s beslut den 9 mars 2018, dnr 8000-2016, hade en arbetsmarknads- och socialnämnd vid ett flertal tillfällen angett ordföranden i nämnden som beslutsfattare i beslut om bistånd, trots att ordföranden inte hade fattat de aktuella besluten. Syftet med förfarandet var att skydda personalen. JO uttalade att det är ett grundläggande krav när myndigheter fattar beslut att den ansvariga beslutsfattaren inte är anonym. En part i ett ärende har alltså ett berättigat intresse att få veta vem som har beslutat i hens ärende. Att en beslutsfattare inte får vara anonym innebär också att någon annan inte får anges i den verkliga beslutsfattarens ställe.

I JO:s beslut den 10 maj 2022, dnr 3869-2019, kritiserades Pensionsmyndigheten för att en underrättelse om ett återkravsbeslut inte innehöll uppgift om beslutsfattarens namn.

Av omständigheterna i ärendet framgår att Pensionsmyndighetens riktlinjer för kommuniceringsbrev och beslutsbrev angav bl.a. att beslutsunderrättelser alltid ska avslutas med ”Med vänlig hälsning Pensionsmyndigheten”. Riktlinjerna gjorde ingen skillnad mellan beslut som fattats manuellt efter en individuell bedömning och beslut som fattats på automatiserad väg. Beslutsunderrättelsen saknade således uppgift om beslutsfattaren även i de fall det fanns en sådan.

JO konstaterade att varken 31 eller 33 §§ FL innehåller något uttryckligt krav på att besluts­fattarens namn ska framgå av beslutsunderrättelsen som skickas till den enskilde. Inte heller förarbetena till bestämmelserna i fråga innehåller något tydligt krav på det. Dessutom uttalade JO bl.a. följande.

Det förhållandet att det saknas ett uttryckligt krav i förvaltningslagen på att beslutfattarens namn ska framgå av beslutsunderrättelsen innebär givetvis inte att det inte kan finnas goda skäl för en sådan ordning och att myndigheterna därför ändå bör se till att namnet framgår. Förvaltningslagens bestämmelser utgör nämligen en miniminivå som det ibland är lämpligt att myndigheter går utöver för att ta till vara den enskildes intressen.

Intresset hos den enskilde av att direkt av beslutsunderrättelsen kunna utläsa vem som fattat beslutet kan vara mer eller mindre uttalat. Hur starkt intresset är påverkas bl.a. av beslutets karaktär och betydelse för den enskilde. Intresset torde vara mer framträdande i fråga om exempelvis betungande beslut som fattats efter en individuell bedömning och som innehåller en beslutsmotivering.

Vid bedömningen av om beslutsfattarens namn ska framgå av beslutsunderrättelsen till den enskilde bör vikt även läggas vid förvaltningslagens primära syfte att värna den enskilde och att lägga grunden för hur kontakterna mellan myndigheterna och enskilda ska se ut. I propositionen till förvaltningslagen uttalades att en modern förvaltning bör präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service. En ledstjärna för myndigheterna är vidare vad som följer av principen om god förvaltning. Grunderna för god förvaltning är lagfästa, se 5–8 §§ FL och artikel 41 i EU:s rättighetsstadga. JO pekade särskilt på bestämmelsen i 6 § första stycket FL om att en myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla.

JO lyfte fram att myndigheten i aktuellt fall inte på något utförligt sätt hade redogjort för skälen bakom riktlinjerna, men att det som myndigheten fört fram om att handläggnings­tiderna behöver förkortas förmedlar en strävan efter en effektiv och flexibel handläggnings­ordning. Sådana strävanden är naturligtvis bra och godtagbara, så länge effekten inte blir att den enskildes intressen åsidosätts i något väsentligt avseende.

Ett beslut om återkrav enligt socialförsäkringsbalken är betungande för den enskilde och kan avse ett betydande belopp. Frågan om återkrav initieras i princip alltid av myndigheten. Ett återkravsbeslut förutsätter vidare en individuell prövning och kan innehålla en bedömning bl.a. av vad den enskilde insett eller borde ha insett om riktigheten av den ursprungliga utbetalningen, dvs. omständigheter av subjektiv karaktär. Vem som fattat beslutet är något som den enskilde typiskt sett har ett intresse av att få veta. Med utgångspunkt i det medborgarperspektiv som ska prägla den offentliga förvaltningen bör uppgift om beslutsfattarens namn framgå direkt av den handling genom vilken den enskilde underrättas om återkravet. Att utelämna namnet i det granskade fallet var inte förenligt med förvaltningslagen.

4 Bedömning

Fråga har uppkommit om beslutsfattarens och föredragandens namn alltid behöver anges i sådana underrättelser om beslut där förvaltningslagens bestämmelser är tillämpliga på innehållet i underrättelsen.

4.1 En underrättelse behöver inte alltid innehålla uppgift om beslutsfattarens namn

Till en början behöver klargöras vad som avses med ”det fullständiga innehållet i beslutet” i bestämmelsen om underrättelse i 33 § första stycket FL.

Skatteverket anser att bestämmelsen innebär att parten ska underrättas om vad som har beslutats, dvs. om beslutet avser exempelvis ett avslag eller ett bifall, och en klargörande motivering enligt 32 § FL. Skälen för detta är bl.a. följande. I kommentaren till dokumenta­tionsbestämmelsen i 31 § 2 FL framförs uppfattningen att uttrycket ”vad beslutet innehåller” omfattar både det som brukar beskrivas som själva slutet i beslutet och beslutets motivering. Den nu nämnda punkten i dokumentationsbestämmelsen motsvarar då vad som avses med ”det fullständiga innehållet i beslutet” i 33 § första stycket FL. Förarbetsuttalandet om syftet med formuleringen ”det fullständiga innehållet i beslutet” talar också för den här tolkningen, dvs. att syftet är att undvika missuppfattningen att det är tillräckligt att en part informeras genom ett sammandrag av vad som har beslutats. Vidare talar förvaltningslagens struktur i samma riktning, eftersom det såväl i lagtext som i rubriksättning görs en åtskillnad mellan dokumentation av beslut och underrättelse om beslut. JO har i det ovan nämnda beslutet den 10 maj 2022 ansett att förvaltningslagen och dess förarbeten inte innehåller något tydligt krav på att beslutsfattarens namn ska framgå av en underrättelse enligt lagen.

Mot bakgrund av vad som nu anförts anser Skatteverket att en beslutsunderrättelse inte alltid behöver innehålla beslutsfattarens eller föredragandens namn när underrättelsen sker i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen. Detsamma gäller uppgift om den som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

4.2 En lämplighetsbedömning behöver göras

Att det saknas ett uttryckligt krav på att beslutsfattarens och föredragandens namn ska framgå av en underrättelse om ett beslut enligt 33 § FL innebär, enligt Skatteverkets uppfattning, att det kan vara rättsligt möjligt att i vissa situationer utelämna namnet. Detsamma bör gälla uppgift om den som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Det är dock inte givet vilka krav som bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och då särskilt bestämmelsen om service, kan anses ställa på innehållet i underrättelser om beslut enligt förvaltningslagen. Skatteverkets inställning är att det behöver göras en lämplighets­bedömning för att avgöra om det är rättsligt möjligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn. Skatteverket anser för närvarande, i avvaktan på eventuella ytterligare förtydliganden från lagstiftaren eller JO, att bl.a. följande faktorer är av betydelse vid lämplighetsbedömningen.

4.2.1 Kraven på dokumentation samt enkla och smidiga kontakter behöver tillgodoses

Det finns flera fördelar med att ange beslutsfattarens och föredragandens namn i en underrättelse om ett beslut. Till en början uppfylls dokumentationskravet i samma handling som skickas ut till parten – det behöver då inte finnas flera handlingar som gäller ett visst beslut. Parten får också direkt svar på vem som hen kan kontakta vid eventuella frågor kring beslutet. Möjligheten för parten att omedelbart kunna kontrollera frågan om jäv är också en fördel.

För att det ska vara möjligt att utelämna uppgifter om beslutsfattarens och föredragandens namn i en beslutsunderrättelse behöver Skatteverket säkerställa att dessa uppgifter dokumenteras hos verket på annat sätt för att tillgodose förvaltningslagens krav på dokumentation (se avsnitt 3.2). Detsamma gäller uppgift om den som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Det är också viktigt att mottagaren av ett beslut snabbt och enkelt kan komma i kontakt med någon som kan svara på frågor rörande beslutet för att uppfylla kravet på att den enskildes kontakter med Skatteverket ska vara enkla och smidiga, dvs. att serviceskyldigheten uppfylls. En uppgift om vem som har fattat beslutet eller varit föredragande behöver inte vara nödvändig för att få en sådan kontakt. I stället kan t.ex. kontaktuppgifter till en sektion eller annan organisatorisk enhet inom Skatteverket som arbetar med det aktuella ärendeslaget anges.

4.2.2 Den enskildes intresse av att omedelbart få veta handläggarens namn behöver beaktas

Den enskildes intresse av att omedelbart få veta beslutsfattarens och föredragandens namn behöver beaktas i lämplighetsbedömningen (se avsnitt 3.6). Intresset påverkas bl.a. av beslutets karaktär och betydelse för den enskilde.

Med hänsyn till JO:s ovan nämnda beslut den 10 maj 2022 bör bl.a. följande omständigheter vara av betydelse för om beslutsfattarens och föredragandens namn ska anges i underrättelsen om ett beslut:

• om det gäller ett betungande beslut för den enskilde,
• om beslutet avser ett betydande belopp,
• om ärendet har initierats av Skatteverket,
• om en individuell bedömning har gjorts, eller
• om bedömningen rör vad den enskilde insett eller borde ha insett, dvs. omständigheter av subjektiv karaktär.

Ledning avseende vad som utgör ett betungande beslut kan exempelvis hämtas i förarbetena till förvaltningslagen. Där framgår bl.a. att betungande beslut är beslut som i grunden förpliktar den enskilde att handla eller avhålla sig från att handla på visst sätt. Ett beslut som ersätter ett sådant betungande beslut och som innebär att den enskilde blir mer förmånligt behandlad än tidigare, t.ex. genom att omfattningen av ett förpliktande föreläggande begränsas i enlighet med en begäran från den enskilde, kan i och för sig uppfattas som positivt ur den enskildes synvinkel. Detta förändrar dock inte beslutets i grunden ingripande karaktär (prop. 2016/17:180 s. 231).

Vad som utgör ett betydande belopp bör enligt Skatteverkets uppfattning bedömas utifrån den enskildes perspektiv. Ett belopp som kan uppfattas som betydande för en privatperson kan exempelvis vara att anse som ett mindre belopp när det gäller ett företag som omsätter flera miljoner kronor per år.

4.2.3 Säkerhetsaspekter kan beaktas

Ur ett säkerhetsperspektiv kan det vara en fördel om en beslutsunderrättelse inte innehåller uppgifter om enskilda handläggares namn. Det är relativt vanligt att offentliganställda utsätts för våld, hot och trakasserier, något som i förlängningen utgör ett angrepp även på det demokratiska systemet (se exempelvis kommittédirektivet Åtgärder för att minska offentliganställdas utsatthet, dir. 2022:31). Skatteverket tar sådana angrepp på stort allvar och anser därför att det i lämplighetsbedömningen också kan beaktas om det finns risk för våld, hot och trakasserier mot verkets handläggare, exempelvis i ärenden av ett visst slag eller avseende en viss form av beslut inom ett ärendeslag.

4.2.4 Effektivitetsaspekter kan beaktas

Skatteverket ska arbeta effektivt. Även effektivitetsaspekter bör kunna beaktas vid bedömningen av om det är möjligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn i en underrättelse om ett beslut enligt förvaltningslagen. I vissa fall kan det ur ett effektivitetsperspektiv vara en fördel att ange handläggarens kontaktuppgifter i underrättelsen, medan det i andra fall kan vara en fördel att i stället ange kontaktuppgifter till exempelvis en sektion eller annan organisatorisk enhet inom Skatteverket som arbetar med det aktuella ärendeslaget.

4.2.5 Hur ska bedömningen göras?

Vid bedömningen av om det är möjligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn i en underrättelse om ett beslut enligt förvaltningslagen behöver en samlad bedömning av bl.a. säkerhetsmässiga fördelar, behovet av ett effektivt arbetssätt och den enskildes behov av att omedelbart få kännedom om beslutsfattarens och föredragandens namn göras. Ju färre omständigheter i avsnitt 4.2.2 som är uppfyllda, desto mindre får behovet av omedelbar kännedom om beslutsfattarens och föredragandens namn anses vara. Behovet bör vidare vara mindre om Skatteverket exempelvis har lämnat kontaktuppgifter till en särskild organisatorisk enhet, såsom en sektion inom verket som arbetar med det aktuella ärendeslaget, och som snabbt och enkelt kan svara på frågor om beslutet.

En bedömning kan göras för respektive form av beslut som förekommer inom ett ärendeslag av om det är lämpligt att utelämna beslutsfattarens och föredragandens namn. Exempel på olika former av beslut är

• beslut under handläggningen, såsom beslut om föreläggande, beslut om jäv, beslut att avvisa ett ombud eller biträde eller beslut att neka partsinsyn i ett pågående ärende
• beslut som avgör ett ärende, såsom beslut om avslag, bifall, avvisning eller avskrivning.

Det ankommer på de enskilda avdelningarna inom Skatteverket att göra denna bedömning.

4.3 Sekretess

Ställningstagandet behandlar inte frågan om sekretess kan gälla för uppgifter om handläggares namn som ska dokumenteras enligt förvaltningslagen.