Vem får överklaga ett beslut och vilka beslut får överklagas?

Vem har rätt att överklaga ett beslut?

En allmän förutsättning för att få föra talan i domstol är att den som för talan har partsbehörighet, processbehörighet och saklegitimation. Med partsbehörighet menas förmågan att kunna inta partsställning i en domstolsprocess och med processbehörighet förstås rätten att själv eller genom befullmäktigat ombud få föra sin tala i domstol. Begreppet saklegitimation används som uttryck för rätten att som part föra talan i en viss bestämd sak. Om inte samtliga förutsättningar är uppfyllda ska domstolen avvisa talan.

I princip bör samma ordning gälla i ett förvaltningsförfarande, men här kan begreppet processbehörighet ersättas med det synonyma begreppet rättslig handlingsförmåga.

Gått emot

För klagorätt krävs enligt 22 § FL inte bara att beslutet ska ”angå” den enskilde, utan det ska också ha ”gått honom emot”. Det betyder att beslutet på något sätt ska ha negativa verkningar för den som vill överklaga.

I praxis spelar sistnämnda kriterium en mycket undanskymd roll. Oftast berörs det inte alls utan konsumeras av den grundläggande förutsättningen, att beslutet medför sådana konsekvenser för den enskilde att hen har en rätt att få en överprövning till stånd. Att dessa verkningar förutsätts vara negativa för den enskilde ligger snarast i överklagandeinstitutets själva konstruktion som ett medel för att skydda de berörda från besluts obehagliga följder (SOU 2010:29 s. 657).

Om den enskilde yrkar att ett beslut ska upphävas eller ändras, har den överprövande myndigheten eller domstolen anledning att utgå från att det också gått den enskilde emot. Den enskilde kan fram till dess att ett lagakraftvunnet avgörande föreligger ändra inställning beträffande utgången i ärendet eller målet under förutsättning att den nya inställningen ryms inom ramen för processen (se HFD:s dom den 2 december 2015 i mål nr 7872-13).

Det finns även uttryckliga undantag från bestämmelsen i 22 § FL om att ett beslut ska ha gått den enskilde emot för att få överklagas, t.ex. inom skatteförfarandet. I SFL anges att beslut får klagas på även om det inte är till den enskildes nackdel (67 kap. 2 § andra stycket SFL).

Alla beslut är inte överklagbara

För att få en prövning till stånd i en högre instans krävs, förutom att beslutet ska ha gått någon ”emot”, att ”beslutet kan överklagas” (22 § FL).

I svensk förvaltningsrätt anses den oskrivna huvudregeln gälla, att statliga myndigheters beslut kan överklagas även om bestämmelser om överklagande saknas (prop. 1997/98:101 s. 50). I speciallag regleras emellertid ofta vilka beslut som får klagas på enligt lagen ifråga. Många lagar innehåller även överklagandeförbud (jfr t.ex. 54 § jaktlagen [1987:259] och 39 § folkbokföringslagen [1991:481]).

De föreskrifter om överklagande som finns i olika specialförfattningar och myndighetsinstruktioner är inte enhetliga. Frågan om vilka beslut som får överklagas är splittrad och ofullständig. Praxis har därför en viktig utfyllande roll.

Inskränkningar i överklagbarheten

En åtgärd från en myndighets sida måste ha karaktären av ett skriftligt uttalande för att kunna överklagas. Åtgärder inom ramen för s.k. faktiskt handlande kan alltså inte angripas på detta sätt. Detsamma gäller ren passivitet och muntliga uttalanden av olika slag. Oförbindande uttalanden, exempelvis råd och upplysningar, kan således inte överklagas.

För att ett beslut ska vara överklagbart förutsätts vidare att beslutet har någon inte alltför obetydlig verkan för parter eller andra. Det krävs dock inte alltid att beslutet har självständiga eller direkta rättsverkningar för att det ska kunna överklagas. Ett föreläggande som myndigheten kan förena med t.ex. vite men som den tills vidare avstår från att sanktionera anses sålunda möjligt att överklaga. Ett krav på faktisk effekt tydliggörs i rättsfallet RÅ 2010 ref. 72. Ett par rättsfall som visar att beslutets innebörd och faktiska verkningar för den som berörs av beslutet är avgörande för bedömningen av överklagbarheten är RÅ 2004 ref. 8 och RÅ 2007 ref. 7.

Framställningar, förslag och yttranden som en myndighet avger till en annan myndighet, vilken har den egentliga beslutanderätten, kan i allmänhet inte överklagas. Den som saken angår får i stället överklaga den andra myndighetens beslut om det går hen emot (RÅ 1969 ref. 44, RÅ 1971 S 95 och RÅ 1973 ref. 41). Möjlighet att överklaga föreligger emellertid om den andra myndigheten är bunden av framställningen, förslaget eller uttalandet. Förslag till tjänstetillsättningar anses emellertid normalt överklagbara oavsett om de är bindande eller inte för den myndighet som tillsätter tjänsten.

Beslut som rör myndigheters rent interna förhållanden kan i regel inte överklagas.

Normalt kan man inte heller överklaga enbart motiveringen till ett beslut eller en dom (RÅ 1990 not. 45, RÅ 2006 ref. 21 och HFD 2012 not. 72).

Principbeslut, som är avsedda att vara vägledande men inte bindande vid kommande beslut i särskilda fall, går i allmänhet inte heller att överklaga.

Slutliga besluts överklagbarhet

Generellt kan sägas att slutliga beslut där frågan eller saken i ärendet prövas är överklagbara.

Överklagande av avvisning- och avskrivningsbeslut

Inte bara sådana beslut som innebär att myndigheten prövar ett ärende i sak är möjliga att överklaga. Även beslut att avskriva eller avvisa ett ärende utan sakprövning kan överklagas. I detta sammanhang kan noteras att ett avvisningsbeslut enligt 24 § FL, d.v.s. avvisning av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent, enligt 30 § FL endast kan överklagas i en instans om den högre instansen är en förvaltningsmyndighet. Antalet instanser i sådana fall begränsas således till två, nämligen beslutsmyndigheten och en högre instans.

Beredningsbesluts överklagbarhet

Ett s.k. beredningsbeslut är en typ av beslut under handläggningen av ett ärende. Beredningsbeslut kan i regel inte överklagas annat än i samband med det slutliga beslutet. Alla beredningsbeslut är emellertid inte överklagbara.

Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat följande när det gäller överklagande av beredningsbeslut.

Inom förvaltningsrätten gäller som huvudprincip att talan får föras endast mot slutliga beslut. Beslut under beredningen av ett ärende är i regel inte möjliga att överklaga annat än i samband med det slutliga avgörandet. Motivet för denna förvaltningsrättsliga praxis är bl.a. intresset av att ärenden inte förhalas genom överklagande av olika beslut på beredningsstadiet. I avsaknad av särskilda författningsbestämmelser föreligger rätt att överklaga ett beredningsbeslut endast i de fall då beslutet har mer påtagliga direkta rättsverkningar mot parter eller andra (RÅ 1996 ref. 3).

Överklagbarhet av interimistiska beslut

Ett interimistiskt beslut är ett beslut i sak under handläggningen som meddelas omedelbart och som gäller till dess att annat beslutas eller ett beslut som vunnit laga kraft föreligger. Ett interimistiskt beslut kan i allmänhet överklagas särskilt.

Rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt Europakonventionen

Ett särskilt stadgande har införts i förvaltningslagen om rätt till domstolsprövning enligt Europakonventionen. Bestämmelserna om överklagande i FL tillämpas alltid om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (3 § andra stycket FL).

Vem ska pröva om klaganden är taleberättigad och om ett beslut är överklagbart?

Frågorna om den som har klagat på ett beslut har rätt att överklaga och om ett beslut är överklagbart avgörs ex officio – på eget initiativ – av den myndighet eller domstol som ska pröva överklagandet.