Skatteverkets skyldighet att kommunicera inför nackdelsbeslut

1 Sammanfattning

Kommunikationsskyldigheten i 40 kap. 2 § skatteförfarandelagen, SFL, träffar ärenden där avgörandet innebär en ändring till den enskildes nackdel. Med detta menas avgöranden som med betungande verkan förändrar den enskildes tidigare rättsliga eller faktiska situation. Ett avgörande som inte innebär någon ändring av en tidigare situation är i detta sammanhang inte ett beslut till nackdel.

Detta innebär att Skatteverket vid avslag på ansökningsärenden, exempelvis ansökan om ändringsanstånd (enligt 63 kap. 4 § SFL) eller ersättning för kostnader (enligt 43 kap. SFL) oftast kan avstå från att kommunicera tilltänkta rättsliga grunder enligt 40 kap. 2 § SFL.

2 Frågeställning

Fråga har uppkommit om tillämpningen av 40 kap. 2 § SFL, dvs. Skatteverkets skyldighet att låta den ärendet gäller få tillfälle att yttra sig inför ett nackdelsbeslut, s.k. beslutskommunikation.

Frågan har i första hand väckts i samband med handläggning av ärenden om ansökan om betalningsanstånd.

3 Bakgrund

Ett ärende får inte avgöras till nackdel för den som ärendet gäller utan att denne har fått tillfälle att yttra sig i ärendet. Om det är uppenbart obehövligt, behöver den som ärendet gäller inte få tillfälle att yttra sig (40 kap. 2 § SFL).

Bestämmelsen har sitt ursprung i motsvarande föreskrifter i taxeringslagen, TL, och skattebetalningslagen, SBL. Enligt dessa författningar hade Skatteverket en långtgående skyldighet att inhämta yttrande före beslut. Enligt ordalydelserna gällde kommunikationsskyldigheten alla ärenden och detta oavsett på vems initiativ ärendet väckts eller om avgörandet medförde någon ändring eller ej. Kommunikation kunde underlåtas om den bedömdes som onödig.

Lagstiftaren betonade tidigt att rätten att yttra sig behöver vara mer omfattande än enligt förvaltningslagen i sådana taxerings- och beskattningsärenden som kan gälla t.ex. avvikelse från den skattskyldiges deklaration, omprövning till den skattskyldiges nackdel och beslut om särskilda avgifter. Det rör sig då om ärenden som alla typiskt sett väckts på initiativ av Skatteverket. Under årens lopp utvecklades därför en förvaltningsrättslig praxis som innebar att det var i ärenden som väcktes på Skatteverkets initiativ som kommunikationsskyldigheten blev särskilt påtaglig och nödvändig. I fråga om ärenden om exempelvis begäran om omprövning, eller ansökan om godkännande för F-skatt eller om ersättning i skatteärende har den skattskyldige i regel tillfört behövliga synpunkter redan i sin begäran.

En grundläggande förvaltningsrättslig princip är dessutom att den som framställer en ansökan till en förvaltningsmyndighet ska redogöra för skälen för sin ansökan. Hos en förvaltningsmyndighet prövas således ett ansökningsärende i normalfallet på det inkomna underlaget.

Vid tillkomsten av SFL föreslogs initialt av Skatteförfarandeutredningen att kommunikationsskyldigheten i 40 kap. 2 § SFL skulle begränsas såtillvida att den knöts uteslutande till ärenden som väckts på Skatteverkets initiativ. Förslaget godtogs närmast undantagslöst av remissinstanserna. I den påföljande lagrådsremissen hade förslaget till bestämmelse emellertid ändrats till den lydelse som blev författningstext. Rätten att yttra sig före avgörande gäller alltså även i ärenden som har initierats av den enskilde själv. Men bestämmelsen har fått ett viktigt undantag – rätten att yttra sig gäller endast om ärendet kommer att avgöras till nackdel för den som ärendet gäller.

Det går att utläsa att lagstiftaren har en klar avsikt att behålla den tidigare ordningen men att tillämpningsområdet ska begränsas i förhållande till tidigare lydelse. Lagstiftaren har uttalat att det nu rör sig om en nytillkommande inskränkning, lättnad, i Skatteverkets kommunikationsskyldighet.

I prop. 2010/11:165 anförs bl.a. följande.

”Det har alltså ansetts att rätten att yttra sig bör vara mer omfattande i taxerings- och beskattningsärenden vilka kan handla om t.ex. avvikelse från den skattskyldiges deklaration, omprövning till den skattskyldiges nackdel och särskilda avgifter (prop. 1989/90:74 s. 283f., 326 f. och 395).

En sådan ordning bidrar till ökad effektivitet och rättssäkerhet genom att den enskilde redan innan Skatteverket avgör ärendet kan bemöta verkets rättsliga argumentation och i förekommande fall komma in med kompletterande uppgifter. Härigenom undviks onödiga omprövningar. Regeringen föreslår därför, till skillnad från utredningen, att den enskildes rätt att yttra sig i ärendet innan det avgörs bibehålls även i ärenden som har initierats av den som ärendet gäller. Dock att denna rätt endast gäller om ärendet enligt övervägandena kommer att avgöras till nackdel för den som ärendet gäller” (s. 411).

… ”Den som ärendet gäller behöver, trots att det är fråga om ett nackdelsbeslut, inte få tillfälle att yttra sig om det är uppenbart obehövligt. Med det menas att beslutet avser ändringar av så självklar karaktär att ett yttrande från den enskilde inte skulle kunna medföra ett bättre beslutsunderlag (prop. 1989/90: 74 s. 395)” (s. 867). [Skatteverkets kursiveringar]

4 Bedömning

Mot denna bakgrund ska den aktuella bestämmelsen tolkas så, att den tvingande kommunikationsskyldigheten träffar ärenden som avses innebära ett avgörande med ändring till den enskildes nackdel.

Begreppet till nackdel förekommer (liksom tidigare i TL och SBL) bl.a. i kapitlet om omprövning, där det med hänvisning till tidigare förarbetsuttalanden och praxis måste anses avse beslut som leder till högre skatt. Ett beslut som inte innebär någon ändring av skatteuttaget är i det sammanhanget inte ett beslut till den enskildes nackdel. Ett exempel på beslut som inte innebär någon ändring av skatteuttaget är avslag på en begäran om omprövning av ett tidigare nackdelsbeslut.

I andra slags ärenden blir utgångspunkten att avgörandet i nu aktuell mening är till nackdel för sökanden när beslutet med betungande verkan förändrar dennes tidigare rättsliga eller faktiska situation. Ett exempel på beslut som inte innebär en sådan förändring är ett avslag på en ansökan om ändringsanstånd.

5 Effekterna av ställningstagandet på ansökningsärenden

Kortfattat innebär ställningstagandet att Skatteverket oftast kan avstå från att före ett beslut som innebär ett avslag på exempelvis en ansökan om ändringsanstånd kommunicera tilltänkta rättsliga grunder (kommunikation enligt 40 kap. 2 § SFL).

Motsvarande får anses gälla också vid begäran om omprövning på den enskildes initiativ.

Det är dock viktigt att komma ihåg att det ändå kan finnas skäl för kommunikation. Särskilt i ärenden som kräver mer avancerade bedömningar och avväganden, som t.ex. en ansökan om betalningsanstånd på grunden synnerliga skäl, kan en uttalad utredningsskyldighet uppkomma och därmed också ett kommunikationsbehov ofta aktualiseras. Om det kan antas att beslutsunderlaget förbättras genom att den som beslutet gäller blir hörd ska detta ske som ett led i myndighetens utredningsskyldighet. Det är alltså viktigt att man aldrig förbigår en prövning av behovet av att höra den som ärendet gäller.

En ansökan kan dessutom innehålla oklara uppgifter som kräver att Skatteverket utreder ärendet för att klarlägga relevanta faktiska förhållanden.

När det gäller bestämmelsen i 40 kap. 3 § SFL, Skatteverkets skyldighet att inhämta yttrande över uppgifter tillförda av annan, s.k. kommunikation av tredjemansuppgifter, är Skatteverkets synsätt oförändrat.