Omprövning av beslut

När är en myndighet skyldig att ändra sitt beslut enligt FL?

Myndigheternas skyldighet att ändra sina beslut regleras i 27 § första stycket FL. Regeln gäller såväl överklagbara som inte överklagbara beslut. Skyldigheten gäller endast beslut som en myndighet har meddelat som första instans. Den gäller inte bara beslut varigenom ärenden avgörs utan även beslut under beredningen och interna ställningstaganden från det allmännas sida.

Beslut som har fått laga kraft, dvs inte längre kan överklagas, omfattas i princip också av bestämmelserna. Emellertid kan i vissa fall särskilda skäl tala mot en ändring av lagakraftvunna beslut.

Beslut som ändrats genom omprövning kan överklagas i vanlig ordning.

Endast beslut som har meddelats omfattas

Enligt ordalydelsen avser 27 § första stycket FL endast beslut som myndighet har ”meddelat”. Härmed avses att beslutet måste ha fått sin slutliga form och, i förekommande fall, har undertecknats och expedierats eller på annat sätt offentliggjorts. Innan dess har myndigheterna full frihet att ändra sitt beslut (prop. 1985/86:80 s. 39).

Förutsättningar för omprövning

I 27 § första stycket FL uppställs tre förutsättningar för att en myndighet ska vara skyldig att ändra sitt beslut, nämligen att

• beslutet är uppenbart oriktigt
• ändringen kan ske snabbt och enkelt
• ändringen inte blir till nackdel för någon enskild part.

Beslutet är uppenbart oriktigt

En förutsättning för att myndigheten ska vara skyldig att ändra sitt beslut är att det är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, t.ex. ändrad praxis.

Uttrycket ”uppenbart oriktigt” innebär att myndigheten normalt inte är skyldig att göra någon mera ingående granskning av ett redan avgjort ärende om den inte har särskild anledning till det. En grundlig genomgång av varje beslut som överklagas ska därför inte ske. I stället bör myndigheten företrädesvis ta sig an sådana ärenden där det redan vid en genomläsning av klagandens skrivelse och det överklagade beslutet framstår som sannolikt att beslutet bör ändras. Motsvarande gäller om en part i annan form än genom ett överklagande fäster myndighetens uppmärksamhet på att ett beslut är oriktigt eller om myndigheten själv av någon anledning upptäcker att ett beslut är oriktigt.

Ett beslut är uppenbart oriktigt om det är felaktigt på ett sådant sätt att felet är odiskutabelt och kan upptäckas med normal iakttagelseförmåga utan att ytterligare utredning behöver företas.

Med uttrycket ”uppenbart oriktigt” beslut avses såväl ett beslut som var oriktigt redan vid tillkomsten som ett beslut som då visserligen var riktigt men där senare inträffade omständigheter gör att beslutet framstår som felaktigt eller olämpligt (prop. 1985/86:80 s. 78).

Nya omständigheter är exempel på faktorer som kan medföra att ett beslut framstår som uppenbart oriktigt. Detta gäller oavsett om det är parten som åberopar de nya omständigheterna eller om de upptäcks av myndigheten själv.

Ändring av beslutet kan ske vid ändring av praxis om övriga förutsättningar enligt 27 § FL föreligger och särskilda skäl inte talar emot en ändring.

Skyldigheten att företa ändring gäller endast ”uppenbart” oriktiga beslut. Härigenom undviker man att beslutsmyndigheten vid överklagande måste meddela beslut som bara upprepar eller fastställer tidigare beslut. I vissa fall kan det dock vara lämpligt att den högre myndigheten underrättas om varför beslutet inte ändrats eller varför det inte ändrats såsom klaganden begärt.

Ändringen kan ske snabbt och enkelt

En ytterligare förutsättning för att det ska finnas en skyldighet att ändra ett beslut är att ändringen kan göras snabbt och enkelt. Omprövningsinstitutet får inte användas om det slutliga avgörandet fördröjs eller om förfarandet blir krångligare eller dyrare. Den allmänna regeln om snabb och enkel handläggning ska vara vägledande (7 § FL). Detta innebär att myndigheten bör ta hänsyn till ett ärendes totala handläggningstid. Myndigheten måste vid denna bedömning gå över instansgränserna. Det finns normalt ingen skyldighet att ompröva om ytterligare utredning krävs.

Ändringen inte blir till nackdel för någon enskild part

Vidare krävs att ändringen kan ske utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldighet att återkalla ett för en enskild part gynnande beslut föreligger inte. Inte heller föreligger skyldighet att skärpa förbud, förelägganden och liknande beslut som är betungande för den enskilde.

Skyldighet att ändra ett beslut finns normalt inte heller i flerpartsärenden. Myndigheten är inte skyldig att ändra uppenbart oriktiga beslut om ändringen skulle innebära att någon part av flera får sin rättsställning försämrad. Detta gäller även om myndigheten kan förutse att ett beslut kommer att ändras i en högre instans.

Undantag från omprövningsskyldigheten

Myndigheten är inte skyldig att ompröva sitt beslut om klaganden begär att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition). Skyldigheten gäller inte heller, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.

Undantag när inhibition begärs

Om någon som överklagar beslutet begär inhibition, dvs. att verkställigheten av beslutet ska inställas med omedelbar verkan, är myndigheten inte skyldig att företa omprövning. Eftersom dessa frågor är brådskande är det viktigt att en begäran om inhibition snabbt kommer till den överprövande instansen. Det finns dock inget förbud mot att ompröva ett beslut när inhibition begärs.

Undantag när handlingarna har överlämnats till högre instans

Inte heller har myndigheten någon skyldighet att ompröva sina beslut när myndigheten har överlämnat handlingarna till en högre instans i enlighet med bestämmelsen i 25 § FL (27 § andra stycket FL).

Undantag när det finns särskilda skäl som talar mot en ändring

Det krävs slutligen att det inte finns särskilda skäl som talar mot att myndigheten ändrar beslutet. Ibland kan det, trots att övriga förutsättningar för en ändring är uppfyllda, framstå som mindre lämpligt att myndigheten ändrar sitt beslut. Bl.a. är vissa beslut av den karaktären att de i princip bör vara lika orubbliga som domstolarnas avgöranden sedan de vunnit laga kraft. Som exempel härpå kan nämnas folkbokföringsbeslut. Andra skäl mot omprövning kan vara att beslutet har samband med ett avgörande som är beroende av den högre instansens prövning eller att det överklagade beslutet är oriktigt på endast en av de punkter som överklagandet avser och den punkten är mindre betydelsefull i sammanhanget (prop. 1985/86:80 s. 79).

I vilka situationer aktualiseras omprövningsskyldigheten?

Regeln i 27 § FL är främst avsedd att användas när det kommer in ett överklagande av ett fattat beslut, men den kan användas även om det inte kommit in ett överklagande.

Överklagande eller begäran om omprövning

För det fall att det inte klart framgår av en skrivelse om den är avsedd att utgöra ett överklagande eller en begäran om omprövning måste myndigheten på olika sätt försöka utreda detta. Omständigheter som talar för att parten har avsett att överklaga beslutet kan t.ex. vara att skrivelsen är ställd till den högre instansen och att den kommit in till beslutsmyndigheten innan överklagandetiden har löpt ut. Visar det sig stöta på svårigheter att på detta sätt få klarhet i vilken avsikt parten har med sin skrivelse kan det vara lämpligt att kontakta denne. Om det trots allt inte går att utreda om fråga är om ett överklagande eller om en begäran om omprövning bör skrivelsen anses utgöra ett överklagande.

Ett formligt beslut måste fattas i vissa fall

En begäran om omprövning utan samband med ett överklagande måste resultera i ett beslut från myndigheten oavsett om det ursprungliga beslutet ändras eller inte. Beslutet måste också i vissa fall förses med information om hur ett eventuellt överklagande ska gå till.

Om en uttrycklig begäran om omprövning kommer in har myndigheten en skyldighet att ompröva enligt sedvanerättsliga grunder. Omprövningsskyldigheten enligt FL har ingen självständig betydelse i sådana fall (Hellners-Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2010, s. 349).

Vem ska fatta beslut?

Eftersom ett beslut ska ändras endast om det kan ske ”snabbt och enkelt” ligger det nära till hands att hävda att beslut om ändring ska fattas på samma nivå som det ursprungliga beslutet och helst också av samma beslutsfattare. Ändring ska endast göras om ett beslut är ”uppenbart oriktigt”. Det finns därför även på denna grund skäl att inte lyfta upp omprövningsärendena till en högre beslutsnivå på myndigheten. Däremot kan det i vissa fall vara lämpligt att ett avgörande läggs på en lägre nivå än den där det ursprungliga beslutet fattats. En sådan situation kan inträffa om det exempelvis är en styrelse som fattat beslutet och det, efter en allmänt hållen begäran från part, inte bedöms som motiverat att fatta ett nytt beslut.

Helt eller delvis bifall till ett överklagande

Om myndigheten själv ändrar ett överklagat beslut så som klaganden begär förfaller överklagandet. I så fall tillämpas inte 24 och 25 §§ FL. Ändrar myndigheten beslutet på annat sätt än klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet, om inte avvisning ska ske enligt 24 § FL (28 § FL). Myndigheten ska se till att det nya beslutet följer med de handlingar som lämnas till överinstansen.

Omprövning på sedvanerättslig grund

Omprövningsskyldigheten enligt 27 § FL är en minimireglering. Den är inte avsedd att inskränka de omprövningsbefogenheter som myndigheterna har på sedvanerättslig grund. I förarbetena till FL uttalades följande. ”Bestämmelsen får inte uppfattas så att myndigheterna skulle vara förhindrade att ompröva sina beslut i andra fall. Möjligheterna till omprövning i dessa fall förblir till stor del oreglerade, och det är viktigt att myndigheterna tar till vara alla de möjligheter som de har att snabbt och enkelt ändra sina beslut, om dessa visar sig vara oriktiga” (prop. 1985/86:80 s. 42 f.).

Praxis i rättskraftsfrågor

Enligt praxis i rättskraftsfrågor beror det på beslutets karaktär om beslutsmyndigheten kan ändra beslutet sedan det expedierats eller fått sin slutliga form på något annat sätt. Beslut får under vissa fall s.k. negativ rättskraft, d.v.s. att den fråga som avgjorts inte får tas upp till prövning på nytt.

Högsta förvaltningsdomstolen har bl.a. uttalat följande.

Enligt de allmänna principer om förvaltningsbeslutens rättskraft som utbildats i praxis gäller bl.a. att förbud, förelägganden och liknande betungande beslut kan både skärpas och mildras. Finner myndigheten att ett föreläggande inte längre är påkallat, därför att omständigheterna förändrats, kan det återkallas. Även en ändring, som betingas av att myndigheten gjort en ny lämplighetsbedömning, är i princip tillåten. Med beaktande av det anförda kan det konstateras att det i många fall föreligger en skyldighet för en myndighet som meddelat ett lagakraftvunnet förpliktande beslut att på begäran av den som drabbats av beslutet ompröva detta. En sådan omprövning är i princip inte begränsad till frågan om beslutet är uppenbart oriktigt utan avser beslutets riktighet över huvud taget. Prövningsskyldigheten omfattar dock normalt endast de omständigheter som anförts till stöd för framställningen om omprövning i förening med det som i övrigt är allmänt bekant för myndigheten (RÅ 1966 ref. 51).

Gynnande beslut

Ett gynnande beslut kan i regel inte återkallas. En myndighet som har meddelat ett tillstånd, beviljat ett statsbidrag, tillsatt en offentlig funktionär osv. får alltså i princip inte rätta beslutet till den enskildes nackdel. Ett beslut anses dock kunna återkallas med stöd av förbehåll i själva beslutet eller i den författning som ligger till grund för beslutet. Beslut anses också kunna återkallas om det medför hälsofara, brandfara, trafikfara eller liknande eller om den enskilde har utverkat det gynnande beslutet genom vilseledande uppgifter.

Betungande beslut

Förbud, förelägganden och liknande betungande beslut kan ändras i både mildrande och skärpande riktning om det inte för visst fall finns föreskrifter som begränsar eller utesluter ändringsmöjligheten. Vidare anses som en allmän regel gälla att ett beslut inte i efterhand får förenas med vite och att ett vitesföreläggande inte får skärpas förrän det första beslutet vunnit laga kraft.

Avslagsbeslut

Ett beslut om avslag på en ansökan binder inte myndigheten för framtiden. Möjlighet finns alltså för den enskilde att återkomma och få saken prövad på nytt.

Interna beslut

Interna ställningstaganden från det allmännas sida – t.ex. om att göra ett inköp eller sälja viss egendom – blir inte bindande för framtiden.

Beslut i flerpartsärenden

Beslut i flerpartsärende, som påminner om tvistemål eller brottmål, är i princip inte möjliga att ändra.