Partsinsyn och kommunikation

Parts rätt att ta del av uppgifter – partsinsyn

En part har rätt att ta del av uppgifter som har tillförts ett ärende om det avser myndighets­utövning mot någon enskild (16 § FL). Denna grundläggande rättighet är nödvändig för att en part ska kunna bevaka sina intressen i sitt ärende genom att exempelvis bemöta påståenden och komplettera utredningsmaterialet.

En parts begäran om att ta del av handlingarna i sitt ärende ska handläggas i enlighet med de allmänna regler som enligt 4 och 7 §§ FL gäller för myndigheternas serviceskyldighet och ärendehantering. Det innebär bl.a. att en sådan begäran, liksom när en begäran grundas på tryckfrihetsförordningens bestämmelser, ska handläggas skyndsamt (se t.ex. JO 1999/2000 s. 332).

JO har i anledning av en anmälan mot en myndighet funnit att en hand­lägg­ningstid på cirka sex veckor inte är acceptabel när det gäller att tillgodose en begäran om partsinsyn. I ärendet uttalade JO också att det förhållandet att parten muntligen hade fått information om ärendet inte utgjorde något godtagbart skäl för att låta handläggningen av en begäran att ta del av handlingar dra ut på tiden (JO:s beslut 2009-01-30, dnr 4954-2007).

Tillförts ärendet

Rätten att ta del av det som tillförts ärendet gäller allt material, d.v.s. såväl allmänna handlingar som övriga handlingar som tillhör ärendets handläggning. Detta innebär att en part har rätt att ta del av t.ex. uppgifter som myndigheten själv antecknat enligt 15 § FL. Det avgörande är om materialet har tillförts ärendet eller inte.

Ordet ”tillförts” är inte att fatta bokstavligen på det viset att varje handling som faktiskt finns i akten ska anses tillförd ärendet. En part som hos en myndighet begär att få ta del av akten kan således inte göra anspråk på att allt som förvaras i denna utan vidare ska visas upp. Myndigheten kan finna att t.ex. en minnesanteckning såsom en arbetspromemoria inte har ”tillförts ärendet” i den mening detta uttryck har i 16 § FL. I många fall är det med tanke på detta lämpligt att hålla de handlingar som tillförs ärendet avskilda från annat material.

Även om det således ytterst ligger i myndighetens hand att avgöra om och när en (icke allmän) handling ska tillföras ett ärende, bör det understrykas att ändamålet med 16 § FL är att garantera parter en så vidsträckt aktinsyn som möjligt. Uppgifter som är av betydelse för ärendets avgörande ska därför alltid tillföras ärendet. Muntliga upplysningar och myndighetens egna iakttagelser ska antecknas och anteckningarna tillföras ärendet. Likaså ska föremål som har betydelse för avgörandet tillföras ärendet.

Rätten till partsinsyn torde endast gälla pågående ärenden (prop. 1979/80:2 del A, s. 335). Detta hindrar emellertid inte att en rätt till partsinsyn enligt praxis har ansetts föreligga i inte ringa omfattning även sedan ett ärende har avslutats (se RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27).

Begränsningar i partens insynsrätt

En myndighet har rätt att vägra lämna ut uppgifter till part om det med hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift inte röjs (10 kap. 3 § OSL och 16 § sista meningen FL).

Det ska observeras att huvudregeln är att sekretess inte hindrar en part att ta del av handlingarna i ett ärende. När en myndighet vägrar att lämna ut uppgifter till en part måste myndigheten på annat sätt upplysa parten om vad materialet innehåller i den mån det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Om denna upplysningsskyldighet ska fullgöras muntligt eller skriftligt måste avgöras av myndigheten allt efter omständigheterna i det enskilda fallet.

Sekretess hindrar aldrig att parten tar del av beslut i ärendet (10 kap. 3 § andra stycket OSL).

Reglerna om partsinsyn eller TF:s regler

JO har i ett ärende behandlat Försäkringskassans handläggning av en parts begäran att få ta del av handlingarna i sin akt. JO anförde bl.a. följande:

Rätten för part att ta del av material i sitt ärende följer, såvitt gäller allmänna handlingar som inte skall hållas hemliga, redan av TF:s regler om allmänna handlingars offentlighet. Reglerna om partsinsyn omfattar emellertid även handlingar som ännu inte nått det stadium i handläggningen då de blir att anse som allmänna hand­lingar. De omfattar enligt huvudregeln även hemliga hand­lingar. Dessutom avser de utredningsmaterial av annat slag än handlingar. (…) Vilket regelsystem som skall tillämpas får avgöras utifrån den framställning som den enskilde har gjort. I det fall någon åberopat sin ställning som part som grund för att få ta del av en handling finns inget krav på att fram­ställningen skall behandlas genast eller någon möjlighet till formliga avslagsbeslut. Däremot skall fram­ställningen hand­läggas i enlighet med de allmänna regler som gäller för myndig­heternas serviceskyldighet och ärendehandläggning (4 och 7 §§ FL). (…) Oavsett vilket regel­system som skall tillämpas skall myndigheten behandla en framställning om att få kopior av handlingar skyndsamt. Enbart det förhållandet att den som gjort framställningen är part i ärendet är givetvis inte skäl att ansökan skall behandlas med mindre skyndsamhet än om han inte är part (JO:s ämbetsberättelse 2003/04:JO1, s. 389).

Särskilt om partsinsyn i vissa ärenden

När en begäran om informationsutbyte kommer från annat land innebär det att det hos Skatteverket uppkommer två ärenden, ett handräckningsärende och ett skatteutredningsärende. Den som utredningen avser är inte part i handräckningsärendet men däremot i skatteutredningsärendet. Eftersom den utredningen gäller endast blir part i skatteutredningsärendet har hen alltså endast rätt till insyn i det ärendet och inte i handräckningsärendet.

När Skatteverket har förelagt någon annan än den som uppgifterna gäller att lämna uppgift som behövs för kontroll av någon annans uppgiftsskyldighet, ett s.k. tredjemansföreläggande gäller samma sak. Den som informationen begärs om är inte part i ärendet där tredjemansföreläggandet skickats ut och har alltså inte rätt till insyn i ärendet om tredjemansföreläggande. Däremot har hen rätt att få ut uppgifterna om och när de förts över till skatteutredningsärendet.

Överklaga beslut om nekad partsinsyn

Om Skatteverket helt eller delvis avslår en begäran om partsinsyn har den som är part inte någon möjlighet att överklaga särskilt. Rätten till partsinsyn kan endast prövas i samband med överklagandet av sakfrågan.

Myndigheternas kommunikationsplikt

Myndigheternas s.k. kommunikationsplikt regleras i 17 § FL. Tillsammans med bestämmelserna om partsinsyn i 16 § FL utgör stadgandena några av förvaltningslagens viktigaste garantier för den enskildes rättsskydd i förvaltningsärenden.

Huvudregeln är att ett ärende inte får avgöras utan att part har underrättats om det utredningsmaterial som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och hen har fått tillfälle att yttra sig över det (17 § första stycket FL).

Kommuniceringsplikten innebär således både att den enskilde ska få del av uppgifter som tillförts ärendet av annan samt att hen ska få tillfälle att yttra sig över dessa uppgifter. Att endast underrätta om uppgifterna medför alltså inte att myndigheten fullgjort sin kommunikationsplikt.

Enligt FL är det inför beslut genom vilka ärendet avgörs, dvs. slutliga beslut, som myndigheten har en skyldighet att kommunicera. Till dessa beslut räknas beslut om avvisning och avskrivning. Att kommunikationskravet är knutet till beslut genom vilka ärendet avgörs innebär inte att myndigheten kan underlåta att kommunicera inför t.ex. ett interimistiskt beslut, dvs. beslut som innebär att myndigheten provisoriskt tar ställning i saken. Myndigheten får här efter omständigheterna bedöma om beslutet bör föregås av kommunikation.

En förutsättning för att krav på kommunikation ska föreligga är att ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Undantag från myndigheternas kommunikationsplikt

Kommunikationsplikten är inte ovillkorlig. I förvaltningslagen nämns olika situationer då en myndighet får avgöra ett ärende utan att kommunikation har skett (17 § första stycket 1–4 FL).

Uppenbart obehövlig

Skyldighetheten att kommunicera gäller inte när åtgärden är uppenbart obehövlig, t.ex. då avgörandet inte ”går parten emot” eller då uppgiften saknar betydelse (17 § första stycket 1 FL).

Att uppgifter som en part förväntas känna till inte behöver kommuniceras framgår av förarbetena där det sägs bl.a. följande: ”Skulle det material som tillförts ett ärende genom annan än parten själv enbart bestå av uppgifter om sådana faktiska förhållanden som part kan förväntas ha kännedom om, t.ex. upplysningar om partens födelsetid, civil­stånd e.d., torde det i allmänhet framstå som uppenbart obehöv­ligt att kommunicera uppgifterna med parten” (prop. 1971:30 s. 468).

Anställningsärenden m.m.

Kommunikation behöver inte heller ske ”om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande” (17 § första stycket 2 FL).

Svårt att genomföra beslutet

Ett ärende får avgöras utan att kommunicering har skett även i den situationen att det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet (17 § första stycket 3 FL). Kommunikation krävs således inte i ärenden där beslutet för att få avsedd effekt måste komma överraskande. Exempelvis kan kommunicering med stöd av denna punkt underlåtas då beslut ska fattas om förbud att lämna landet eller då fråga är om beslut om beslag, ransonering eller inspektion.

Brådskande fall

Kommunikation kan slutligen underlåtas då avgörandet inte kan uppskjutas, dvs. då det föreligger fara i dröjsmål (17 § första stycket 4 FL). Sålunda får kommunikation inte uppehålla ett ärende när ett snabbt avgörande fordras för att t.ex. avvärja ett hot mot liv, hälsa eller egendom.

På vilka sätt kan parten underrättas

Allt efter förhållandena får underrättelse ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt (17 § andra stycket FL). Myndigheterna har alltså möjlighet att välja en enklare och billigare underrättelseform än delgivning enligt delgivningslagen. När det gäller att bedöma vilken form som är lämpligast bör myndigheten beakta den allmänna principen om snabb och enkel handläggning i 7 § FL.

Hänsyn bör vidare tas till det intresse som kan föreligga av att i det särskilda fallet få klarhet i om part en har nåtts av under­rättelsen.

Huvudregeln om myndighets kommunikationsplikt är att fatta så, att det i princip ska krävas att part nåtts av underrättelsen om utredningsmaterialet. Regeln innebär emellertid inte något krav på att full bevisning alltid måste föreligga om att underrättelsen verkligen kommit parten till handa för att ett ärende ska få avgöras. Myndigheten måste i förhållandevis stor utsträckning vara berättigad att utgå från att parten nåtts av försändelse som tillställts honom med posten i vanligt brev. Det ankommer på myndigheten att bedöma i vad mån särskild undersökning ska företas för att med säkerhet kunna konstatera att part nåtts av försändelsen. Det ligger i sakens natur att det härvidlag emellanåt kan fram­stå som mest praktiskt att redan från början använda sig av någon av de delgivningsmetoder som föreskrivs i delgivnings­lagen (prop. 1985/86:80 s. 67 och prop. 1971:30 s. 703).

Uttrycket ”på något annat sätt” i 17 § andra stycket FL syftar bl.a. på det fallet att myndigheten passar på att, utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband med att denne besöker myndigheten av någon annan anledning. Denna form av underrättelse bör emellertid användas med försiktighet och att kravet på säkerhet får inte eftersättas (prop. 1985/86:80 s. 67).

Skälig svarsfrist

När kommunikation sker bör myndigheten regelmässigt bestämma en tid inom vilken parten har tillfälle att yttra sig. Denna svarsfrist bör bestämmas så parten får ”skäligt rådrum”. Den måste givetvis variera efter ärendets art och materialets omfattning.

JO har i ett ärende rörande svarstiden för yttrande över ett mindre tillskott till en utredning uttalat att fem dagar i allmänhet måste anses som en alltför kort frist och att det i ärendet inte förekommit sådana särskilda förhållanden, vilka kunde motivera avsteg från det normala beträffande kommuniceringen, varför fristen bort uppgå till åtminstone två veckor (JO 2001/02 s. 167).

JO har vidare ansett att en svarstid, där ärendet bedömts som brådskande, på två dagar för kort men en frist på nio dagar med hänsyn till omständigheterna godtagbar (JO 1988/89 s. 333).

Verkan av utebliven kommunicering

Om en myndighet har underlåtit att följa förvaltningslagens regler om kommunikation har beslutet i ärendet inte tillkommit i laga ordning. Vid överklagande av beslutet kan då den högre instansen, beroende på föreliggande omständigheter, komma att upphäva beslutet eller att återförvisa ärendet till myndigheten för ny behandling.

Kammarrätten i Jönköping har undanröjt en eftertaxering på grund av bristande kommunikation. En skattskyldig, som var föremål för utred­ning hade flyttat från Sverige och anmält en adress i ett annat land. Till denna adress sände Skatteverket bl.a. förfrågan och över­vägande om eftertaxering. Den skattskyldige hördes inte av. Beslut om efter­taxering skickades till samma adress. Den skattskyldige över­klagade beslutet och sa att han inte fått tillfälle att yttra sig före beslutet, att han inte nåtts av några för­sändelser från Skatteverket och att han fått kännedom om beslutet först i sam­band med Kronofogdemyndighetens indriv­nings­åtgärder. Han uppgav att adressen inte var aktuell. Kammarrätten uttalade bl.a. följande:

Även om myndigheten ... har rätt att utgå från att en part har nåtts av en försändelse som skickats till honom i vanligt brev, anser kammarrätten att myndigheten också har skyldighet att bedöma om en särskild undersökning ska göras för att med säkerhet kunna konstatera om så verkligen har skett. ... Även om försändelserna inte har kommit i retur kan Skatteverket inte anses ha uppfyllt kommu­ni­ka­tions­kravet (Kammarrätten i Jönköpings dom 2009-12-10, mål nr 1311-09).

Om en försändelse kommer i retur

Kommer en försändelse i retur ska givetvis en ny adress efterforskas och nytt utskick ske. En myndighet ska normalt kunna förlita sig på att försändelser som sänts som vanligt brev till en känd adress når fram. Särskilda omständigheter kan dock påverka denna bedömning. Formen för kommunikation med den enskilde måste således ägnas extra omsorg när förhållandena avviker från vad som kan anses normalt.

JO har kritiserat Skatteverket för att verket skickat skrivelser till en person under den adress som fanns i såväl folkbokförings- som basregistret när annan adressuppgift lämnats i ett ärende om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. I ärendet framhåller JO följande.

Normalt torde en myndighet kunna utgå från att handlingar som inte kommer i retur har nått adressaten. I detta fall kom emellertid det övervägande som verket skickade avseende 2008 års taxering i retur till Skatteverket. I det läget får Skatteverket anses ha haft anledning att efterforska [NN:s] adress. Såvitt framkommit vidtogs inte några sådana efterforskningsåtgärder. För denna brist kan Skatteverket inte undgå kritik (JO, beslut 2010-02-16, dnr 1470-2009).

Myndighetens underrättelseskyldighet gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL (17 § tredje stycket FL).

Parten är inte skyldig att yttra sig. Den omständigheten att parten inte hör av sig befriar inte myndigheten från att pröva ärendet i sak.

Förhållandet mellan 16 § och 17 § FL

Förhållandet mellan 16 § och 17 § FL kan beskrivas på följande sätt. 16 § behandlar en parts rätt att på begäran få ta del av det som har tillförts ett ärende medan 17 § reglerar myndighetens skyldighet att oberoende av begäran underrätta part om nämnda material. Det ska observeras att någon motsvarighet till de ovan behandlade undantagen från kommunikationsskyldigheten som finns i 17 § första stycket inte finns i 16 §.

Om en enskild utnyttjat rätten till partsinsyn medför inte det att Skatteverket kan underlåta att fullgöra sin kommunikationsskyldighet. Även om den enskilde på begäran fått vissa uppgifter kan verket alltså på eget initiativ behöva underrätta den enskilde om uppgifterna och ge hen möjlighet att yttra sig över dessa.