Folkbokföringsverksamheten och angränsande verksamheter

Folkbokföring är en egen verksamhetsgren inom Skatteverket

Folkbokföringsverksamheten har organisatoriskt sett en så fristående ställning inom Skatteverket att den utgör en egen självständig verksamhetsgren. Detta har betydelse bl.a. eftersom en sekretessbelagd uppgift hos en självständig verksamhetsgren inte får röjas för en annan självständig verksamhetsgren om det inte finns särskilt föreskrivet i lag (8 kap. 2 § OSL).

Uppgifter om befolkningen kan vara sekretessbelagda

Uppgifter om hela Sveriges befolkning registreras i folkbokföringsdatabasen som förs av Skatteverket. De flesta uppgifter i denna databas är normalt sett offentliga, men ibland kan en del av uppgifterna om enskildas personliga förhållanden vara sekretessbelagda (22 kap. 1 § första stycket OSL). Om sekretess gäller för en viss uppgift eller inte beror på

• vilken typ av uppgift det handlar om
• vem som vill ha ut uppgiften
• i vilket syfte uppgiften begärs ut.

Sekretess kan gälla för uppgifter av mer eller mindre ömtålig art men också för uppgifter som normalt betraktas som harmlösa, men som på grund av speciella omständigheter i det enskilda fallet är skyddsvärda. Sekretess gäller i dessa fall med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig. Som en förutsättning för att en uppgift ska vara sekretessbelagd gäller att det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs.

Normalt sett harmlösa uppgifter är ofta offentliga

De uppgifter i folkbokföringsregistret som vanligen är offentliga är de som anses som harmlösa (prop. 1979/80:2 Del A s. 210). Det är t.ex. uppgifter om

• namn
• adress
• personnummer
• civilstånd
• nationalitet.

Om någon begär ut uppgifter om utlänningar av viss nationalitet och omständigheterna tyder på att utlämnandet av en sådan förteckning kan leda till aktioner mot dessa personer som kan uppfattas som hotande eller påtagligt obehagliga, bör utlämnandet vägras (prop. 1979/80:2 Del A s. 211). Det finns dessutom en särskild regel i 21 kap. 5 § OSL om sekretess för uppgift om utlänning i vissa fall som gäller hos alla myndigheter.

Känsliga uppgifter är ofta sekretessbelagda

De uppgifter i folkbokföringsregistret som vanligen är sekretessbelagda är de som i normalfallet anses som känsliga (prop. 1979/80:2 Del A s. 211). Det är t.ex. uppgifter om

• ändrad könstillhörighet
• börd (t.ex. adoptioner inom Sverige)
• omyndighet.

Det kan vara svårt att göra en skadeprövning när uppgifter om svenska adoptioner begärs ut, bl.a. eftersom den adopterade kanske inte känner till att han eller hon är adopterad. Uppgift om en sådan adoption kan därför vara känslig både för den adopterade och dennes släktingar.

Starkare sekretess för fotografisk bild

Uppgift i folkbokföringsverksamheten i form av fotografisk bild har ett förstärkt sekretesskydd (22 kap. 1 § andra stycket OSL). Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvist, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är sekretessbelagd.

Rättsfall: uppgift om börd och adoption

• Högsta förvaltningsdomstolen fann att det förhållandet att en uppgift i folkbokföringen anger utomäktenskaplig börd inte i sig kunde anses utgöra en sådan särskild anledning som krävs för att sekretess ska gälla (RÅ 1989 ref. 51).
• Folkbokföringssekretessen ansågs hindra att sökanden fick del av uppgifter om en bortadopterad halvsyster. Halvsysterns moder hade uppgett att halvsystern inte kände till sin biologiska faders existens och att hon adopterats av sin styvfar som litet barn. Både modern och halvsystern antogs kunna lida men av ett utlämnande (RÅ 1994 not. 108).
• En kvinna ville få del av uppgifter hos Stockholms stadsarkiv om identiteten på en bortadopterad nu 60-årig syster. Eftersom båda adoptivföräldrarna var avlidna gick det inte att ta reda på om systern i fråga redan kände till adoptionen. Med hänvisning till RÅ 1994 not. 108, se ovan, ansågs därför sekretess hindra ett utlämnande (KRNS 2012-01-02, mål nr 6271-11).
• En kvinna ville ta del av sin avlidna mors personakt hos Riksarkivet för att få uppgift om sin bortadopterade halvsyster. Halvsystern kunde vara ovetande om att hon var adopterad och antogs lida med av ett utlämnande. Uppgifterna lämnades inte ut med hänvisning till RÅ 1994 not. 108, se ovan (HFD 2014 ref. 48).

Skatteverkets bedömning i vissa fall angående uppgift om adoption

• En kvinna ville veta om hennes mor hade fött en son som sen hade adopterats bort. Modern födde en son 1944 och adopterade bort barnet 1945. Skatteverket ansåg att eftersom barnet var 1 år vid adoptionen var sannolikheten stor att han inte visste om detta eftersom han inte kunde komma ihåg händelsen. Uppgiften lämnades inte ut.
• En släktforskare begärde ut personbilder med uppgifter om adoptioner. I ena fallet var barnet 2 år vid adoptionen. I andra fallet var barnet 11 år vid adoptionen och var folkbokförd hos adoptivföräldrarna redan vid 5 års ålder. Skatteverket ansåg att det fanns anledning att misstänka att personen i det första fallet inte visste om adoptionen. Barnet kunde inte själv komma ihåg händelsen och det var inte självklart att föräldrarna hade berättat om den. I andra fallet var barnet äldre och kunde ha uppfattat adoptionen. Mot detta talade att barnet folkbokfördes på samma adress som adoptivföräldrarna redan vid 5 års ålder. Eftersom syftet med utlämnandet var att uppgifterna skulle användas för släktforskning fanns risk för spridning. Adoptionsuppgifterna inklusive uppgifterna om de biologiska föräldrarna lämnades inte ut.
• En person vill veta om hans faster, som nyligen hade avlidit, hade haft några barn. Det visade sig att fastern hade fött ett barn som hade adopterats bort. Skatteverket ansåg att uppgiften om att fastern hade adopterat bort ett barn kunde lämnas ut. Fastern var avliden och hon hade enligt folkbokföringen inga andra närstående som skulle kunna antas lida men om uppgiften lämnades ut. Däremot lämnades inte uppgift ut om den adopterade eller adoptivföräldrarna.
• Ett barn som är 14 år vill veta om att han/hon är adopterad och i så fall vilka de biologiska föräldrarna är. Skatteverkets anser att alla har rätt att få reda på sitt eget ursprung. Om en vuxen person vill veta om han/hon är adopterad lämnar Skatteverket ut den uppgiften och även uppgift om de biologiska föräldrarna. När en underårig ställer motsvarande frågor måste Skatteverket göra en individuell bedömning om barnet är moget att ta emot informationen i varje enskilt fall. I normala fall är en 10-åring inte tillräckligt mogen för detta medan en 17-åring klarar av att ta emot sådan känslig information.

Rättsfall: uppgift om närstående till gäldenär

En inkassobyrå ville få ut uppgift om namn och adress på vårdnadshavare till en 16-årig gäldenär i ett fordringsärende. Uppgifterna skulle användas för att upplysa vårdnadshavaren om barnets skuld och att skulden skulle lämnas till Kronofogden för indrivning. Högsta förvaltningsdomstolen fann att denna användning inte kunde medföra särskild anledning att anta att vårdnadshavaren eller någon närstående till denne lider men av ett utlämnande (RÅ 2010 ref. 58).

Rättsfall: uppgift om närstående till dömd brottsling

När journalister har begärt ut uppgifter om anhöriga till personer som har dömts för grova brott har kammarrätterna i flera fall vägrat utlämnande. Avslagen har motiverats med att mot bakgrund av den massmediala uppmärksamhet som har riktats mot de aktuella brotten så föreligger det särskild anledning att anta att enskilda som omfattas av begäran lider men om dessa uppgifter lämnas ut (KRNS 2004-05-24, mål nr 2790-04; KRNJ 2004-07-16, mål nr 2280-04 samt KRNJ 2004-07-29, mål nr 2409-04).

Rättsfall: handlingar om konstaterad falsk identitet

En journalist begärde ut Skatteverkets handlingar i åtta utredningar om falsk identitet. Begäran avsåg handlingarna i dess helhet med undantag för porträttbilder. Skatteverket lämnade ut handlingarna efter att ha maskerat uppgifter om bl.a. namn, adress och personnummer med hänvisning till 22 kap. 1 § OSL. Kammarrätten delade Skatteverkets bedömning att det fanns särskild anledning att anta att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om de maskerade uppgifterna lämnades ut (KRNS 2015-12-02, mål nr 7903-15).

Risk för personförföljelse kan innebära sekretess

För att normalt sett harmlösa uppgifter ska vara sekretessbelagda måste det föreligga någon särskild anledning. En sådan särskild anledning kan vara risk för personförföljelse, hot m.m. I folkbokföringsverksamheten används begreppet ”skyddade personuppgifter” för följande skyddsåtgärder:

• sekretessmarkering
• kvarskrivning
• fingerade personuppgifter.

Sekretessmarkering och kvarskrivning beslutas av Skatteverket medan fingerade personuppgifter beslutas av tingsrätten.

Sekretessmarkering

Om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får en myndighet markera detta genom att en särskild anteckning, sekretessmarkering, görs på handlingen eller införs i den databas där den elektroniska handlingen hanteras (2 kap. 16 § TF och 5 kap. 5 § OSL).

Under vissa förutsättningar och efter särskild ansökan kan en person få sina uppgifter i folkbokföringsregistret skyddade genom att en sekretessmarkering förs in i folkbokföringsdatabasen. Sekretessen för uppgifter i ärenden om sekretessmarkering regleras i 22 kap. 1 § OSL. En sekretessmarkering är enbart en varningssignal om behovet av att göra en noggrann skadeprövning när någon begär att få ut en sekretessmarkerad uppgift. Den har alltså ingen egen självständig betydelse. Markeringen, som också förs in i beskattningsdatabasen, överförs till de myndighetsregister som aviseras från folkbokföringsdatabasen. Ett beslut om sekretessmarkering är enbart en administrativ åtgärd och kan därför inte överklagas (RÅ 2006 ref. 61).

Rättsfall: sekretessmarkerade uppgifter

• Utlämnande av mantalsskrivningsuppgifter vägrades beträffande en person som varit utsatt för grova brott och för vilken en spärrmarkering (d.v.s. sekretessmarkering) hade införts i ADB-systemet för folkbokföring (RÅ 1988 not. 785).
• I två fall där sökandena enligt dom hade rätt till umgänge med sina barn gjorde Regeringsrätten (idag Högsta förvaltningsdomstolen) olika bedömningar rörande sekretessen för adressuppgifter. I RÅ 1994 not. 470 ansåg Regeringsrätten p.g.a. ”omständigheterna” att sökandens hustrus adress, för vilken sekretessmarkering hade införts, inte kunde lämnas ut. I RÅ 1994 not. 99 fann däremot Regeringsrätten att adressen, för vilken sekretessmarkering inte hade införts, för sökandens hustru och barn kunde lämnas ut.
• Kammarrätten fann att sekretess gällde hos Skatteverket för uppgift om vilken handläggare som fattat ett beslut om sekretessmarkering, eftersom en geografisk inringning av var den skyddade personen befinner sig kan göras om namnet på den beslutande tjänstemannen hos verket lämnas ut (KRNG 2005-04-26, mål nr 512-05).
• En pappa ansökte om att få ut sonens, och därmed även mammans, adressuppgifter. Uppgifterna hade sekretessmarkerats med anledning av en förundersökning mot pappan om grov kvinnofridskränkning av mamman och ett besöksförbud för pappan. Sedan förundersökningen lagts ned, besöksförbudet upphävts och åklagaren uppgett att pappan inte förekom i misstanke- eller belastningsregistret och att det inte fanns något som styrkte mammans påstående om förföljelse fann kammarrätten att adressuppgifterna kunde lämnas ut till pappan (KRNS 2010-03-16, mål nr 7690-09).

Kvarskrivning

För uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om kvarskrivning gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är sekretess (22 kap. 2 § OSL).

Sekretess hos alla myndigheter för uppgift om förföljda personer

Sekretess gäller för vissa uppgifter om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs (21 kap. 3 § första stycket OSL). Sekretessen gäller med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig. Uppgifter om den enskilde eller dennes anhöriga som i dessa fall kan vara sekretessbelagda är

• bostadsadress eller annan jämförbar uppgift
• telefonnummer
• e-postadress eller annan jämförbar uppgift.

Sekretessen gäller inom hela den offentliga förvaltningen.

Sekretess hos alla myndigheter för uppgift om utlänning i vissa fall

Alla uppgifter om utlänningar (både utländska medborgare och statslösa) kan vara sekretessbelagda, oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. För sekretessen krävs både att det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men och att detta men föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar (21 kap. 5 § OSL). Sekretessen gäller med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig. Endast en relativt allvarlig skada ska leda till sekretess, men det krävs inte någon högre grad av sannolikhet för sådan skada (prop. 1979/80:2 Del A s. 209). Det är tillräckligt med en beaktansvärd skaderisk. Ett exempel på när sekretess bör gälla är när röjande av uppgifter om en politisk flykting i Sverige leder till repressalier mot flyktingen eller hans nära anhöriga i hemlandet. Sekretessen gäller inom hela den offentliga förvaltningen.

Fingerade personuppgifter

Om en folkbokförd person riskerar att bli utsatt för allvarlig brottslighet mot sitt liv, sin hälsa eller frihet kan denne under vissa förutsättningar få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, s.k. fingerade personuppgifter. Hos alla myndigheter gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit för uppgift om kopplingen mellan de fingerade personuppgifterna och de verkliga personuppgifterna, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är sekretessbelagd (21 kap. 3 § tredje stycket OSL).

Sekretess i ärende om dödförklaring

Skatteverket handlägger ärenden om dödförklaring av försvunnen person. I dessa ärenden kan det förekomma integritetskänsliga uppgifter om enskilds personliga förhållanden. Sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig (22 kap. 4 a § OSL). Om Skatteverket i ärenden om dödförklaring får uppgifter som är sekretessreglerade till skydd för enskilds personliga förhållanden från någon annan myndighet ska Skatteverket tillämpa samma sekretessbestämmelse på uppgiften som den ingivande myndigheten (22 kap. 4 b § OSL).

Sekretessreglerna gäller även för liknande register

Lagstiftaren vill inte att sekretessen inom den egentliga folkbokföringen ska kunna kringgås genom att uppgifterna får en mer vidsträckt offentlighet i andra register som omfattar befolkningen. Därför gäller reglerna i 22 kap. 1 § OSL också för annan liknande registrering av befolkningen (till exempel det automatiserade centrala statliga person- och adressregistret SPAR och i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen när regeringen har föreskrivit det (6 § OSF). Föreskrifterna innehåller en uppräkning av olika register, bland annat fastighetsregistret, Polismyndighetens centrala passregister och Skatteverkets databas över id-kort för folkbokförda i Sverige. Folkbokföringssekretessen gäller däremot inte för register som innehåller ett begränsat urval av befolkningen, t.ex. körkortsregistret.

Kompletterande information

• Hur fungerar en sekretessbestämmelse?
• Sekretessbrytande regler.
• Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (prop. 2013/14:178)
• Ökad trygghet för hotade och förföljda personer (SOU 2015:69)