Skatteverkets utredningsskyldighet

Skatteverket ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda

Skatteverket ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda (40 kap. 1 § SFL).

Bestämmelsen är tillämplig på alla ärenden enligt SFL. Utöver egentliga beskattningsärenden omfattas också exempelvis ärenden om registrering av skattskyldiga, godkännande för F-skatt, sanktionsavgifter och ersättningsärenden.

Syftet med en utredning är att klarlägga de för ärendet relevanta faktiska förhållandena. I grundlag är det föreskrivet att domstolar och förvaltningsmyndigheter ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF). Utredningen ska alltså göras objektivt och inte bara inriktas mot omständigheter som är till fördel för det allmänna.

Rättsprinciper i samband med utredningsåtgärder

När det gäller utredningsåtgärder, särskilt sådana som är ingripande mot den enskilde, gör sig ett antal principer gällande.

Officialprincipen

Officialprincipen är en allmän princip inom förvaltningsrätten. Den innebär att en myndighet har ett ansvar för utredningen och en allmän skyldighet att skaffa in den utredning som behövs i ett förvaltningsärende. Officialprincipen har tagits in i 40 kap. 1 § SFL.

Principen har bl.a. kommit till uttryck i ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen. I avgörandet konstaterar domstolen att det inte kan anges generellt vad som är tillräcklig utredning utan att detta får avgöras från fall till fall. Utredningspliktens fördelning får anses vara beroende av bl.a. ärendets natur, vem som tagit initiativ till ärendet och om det finns ett starkt allmänt intresse i ärendet (RÅ 2006 ref. 15). Innebörden av principen kan sägas vara dubbel – dels ska den enskildes rätt tillgodoses, dels ska det allmännas legitima rätt inte efterges.

Legalitetsprincipen

Legalitetsprincipen innebär att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i lag eller annan föreskrift. En myndighet kan exempelvis inte utan lagstöd, eller samtycke från den enskilde, få tillträde till en privat plats eller område. Principen är inte lagfäst för förvaltningsmyndigheter men så har föreslagits i förslag till ny förvaltningslag, SOU 2010:29.

Ändamålsprincipen

Ändamålsprincipen brukar beskrivas som att efterfrågad information ska vara användbar i det specifika avseendet och att ingripande åtgärder, tvång, mot en enskild får vidtas endast i det syfte som har föranlett den lagstiftning som läggs till grund för ingripandet.

Proportionalitetsprincipen

Den viktiga proportionalitetsprincipen har tagits in som en portalparagraf i SFL (2 kap. 5 § SFL). Kort uttryckt ska myndighetens åtgärder stå i rimlig proportion till vad myndigheten vill uppnå med sitt handlande.

Vad är tillräcklig utredning?

Den allmänna regeln är att varje ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (7 § FL).

Vid TL:s tillkomst framhöll regeringen att ett ärende innan det når domstol i princip ska vara färdigutrett och att utredning alltså ska företas så tidigt som möjligt i instanskedjan. Men även om en handläggning som innefattar en grundlig utredning skapar garantier för ett materiellt riktigt beslut så kan det å andra sidan bli så tidsödande att tidsaspekten framstår som en nackdel från rättssäkerhetssynpunkt. Utredningsskyldigheten kan därför inte drivas in absurdum utan måste anpassas till de resurser som myndigheten har till sitt förfogande och vad som är praktiskt möjligt att åstadkomma med dessa (prop. 1989/90:74 s. 283 f.).

Beror på omständigheterna i det enskilda fallet

Regeringen har konstaterat att vad som är tillräcklig utredning inte kan avgöras generellt utan får avgöras ärende för ärende. Yrkar den skattskyldige ett avdrag ligger av naturliga skäl mycket av ansvaret för utredningen på honom, särskilt om yrkandet inte framförts förrän omprövningsvis. I ärenden om omprövning till den skattskyldiges nackdel kan man däremot ställa höga krav på att myndigheten utrett ärendet tillräckligt innan beslut fattas (prop. 1989/90:74 s. 284). Även i ett ansökningsärende ligger av naturliga skäl mycket av ansvaret för utredningen på den sökande.

I praktiken styrs alltså Skatteverkets utredningsinsatser av vilken typ av ärende som det gäller och av hur bevisbördan fördelar sig i ärendet. När det särskilt gäller ärenden om beskattning får bevisbördan och kravet på bevisningsstyrka betydelse för utredningsåtgärderna i samband med vilka utredningsåtgärder som övervägs. För skatteärenden finns också den aspekten att om ett beslut blivit felaktigt på grund av bristfällig utredning medför detta att rättelse inte kan ske genom efterbeskattning.

Formen för utredningen

Skyldigheten att utreda ett ärende kan fullgöras på olika sätt beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. I normalfallet kan tillräcklig utredning ske genom att den enskilde vid en så kallad skrivbordskontroll tillfrågas om sakförhållanden eller ombeds eller föreläggs att lämna vissa dokument. Även ett svar på ett s.k. övervägande, som är Skatteverkets förslag till beslut, kan oftast förbättra utredningen. I beskattningsärenden kan revision och bevissäkring tillgripas som ett yttersta utredningsmedel. Vidare kan Skatteverket själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter, när detta behövs. Det finns inget som hindrar att upplysningar inhämtas formlöst när så är lämpligt.

Inom ramen för de allmänna rättsprinciperna i samband med utredningsåtgärder kan Skatteverket alltså agera ganska fritt för att klarlägga relevanta sakförhållanden.

Preciserade i lag finns utredningsformerna föreläggande och revision samt tvångsåtgärder i form av vitesföreläggande och bevissäkring. Även vissa kontrollbesök i särskilda branscher finns reglerade i lagstiftningen.

Läs mer om skrivbordskontroll och frivilliga besök.

Uppgifter från tredje man

Skatteverket bör vara försiktigt med att be en utomstående tredje man om upplysningar rörande en skattskyldig. Metoden bör inte användas för att få information om t.ex. en persons levnadsförhållanden eller andra frågor där det kommer in betydande moment av värderingar, uppskattningar eller omdömen. I princip bör upplysningar inte hämtas in från andra utomstående än arbetsgivare och liknande och då endast beträffande konkreta uppgifter.

JO har uttalat att möjligheten att genom förfrågan inhämta information från en tredje man där lagstadgad skyldighet saknas bör användas restriktivt och bara vid utredning som gäller konkreta förhållanden (JO 1982/83 s. 272-274 och JO 1977/78 s. 310).

Uppgifter från andra myndigheter

Skatteverket har möjlighet att begära uppgifter från andra myndigheter vilka Skatteverket behöver för kontroll eller beslut enligt SFL. Sådana uppgifter ska lämnas ut på begäran av Skatteverket (42 a kap. 1 § SFL). Läs mer om myndigheters skyldighet att lämna uppgifter till Skatteverket.

Uppgifter ska dokumenteras

För de ofta förekommande fall där utredningen omfattar muntliga upplysningar, eller myndighetens iakttagelser, är det föreskrivet att anteckning ska ske. Det gäller alla uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling, om uppgifterna har betydelse för utgången i ärendet och ärendet avser myndighetsutövning mot enskild (15 § FL).

Anteckningsskyldigheten fullgörs genom en s.k. tjänsteanteckning som dateras och undertecknas. Det är inte nödvändigt att uppgifterna återges ordagrant utan det räcker med ett sammandrag. Vid externa samtal kan det vara praktiskt att anteckning görs direkt och att uppgifterna stäms av med uppgiftslämnaren innan samtalet avslutas.

Om en myndighet för handläggning av ett mål eller ärende använder sig av en upptagning för automatiserad behandling, ska upptagningen tillföras handlingarna i målet eller ärendet i läsbar form, om det inte finns särskilda skäl mot det (4 kap. 3 § OSL).

Kommunikationsskyldighet som ett led i utredningsskyldigheten

Kommunikationsskyldighet hör nära samman med och utgör ett led i utredningsskyldigheten. Det primära syftet med utredningsskyldigheten är att Skatteverket ska ha ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Utgångspunkten när det gäller kommunikationsskyldigheten är att den enskilde bör få tillfälle att yttra sig i ärendet i de fall det kan antas att beslutsunderlaget förbättras.

Utredningsskyldigheten aktualiseras framför allt när lämnade uppgifter eller avsaknaden av uppgifter ger anledning till det. Om en ansökan innehåller oklara uppgifter eller saknar uppgifter är det självklart att Skatteverket måste utreda ärendet vidare för att klarlägga relevanta faktiska förhållanden.

Även om inga direkta oklarheter finns i en ansökan kan omständigheterna ändå tala för att Skatteverket måste ge den sökande möjligheten att yttra sig över ett beslutsförslag och grunderna för det. Om ett ärende kräver mer avancerade bedömningar och avväganden är det troligare att ett yttrande kan förbättra utredningen. Detta för att undvika att myndighetens beslut annars kommer att bygga på ett ofullständigt eller missvisande underlag.

Det är viktigt att tänka på att då Skatteverkets utredningsskyldighet väcks innebär det ofta att verket i sin fortsatta utredning tillför uppgifter till ärendet. I ansökningsärenden generellt kan det t.ex. vara uppgifter som myndigheten har tillgång till och som motsäger vad sökanden har uppgett som stöd för sin ansökan. Om Skatteverket vid sin bedömning använder sig av andra uppgifter än de som tillförts ärendet av den sökande själv så uppkommer en kommunikationsskyldighet i enlighet med bestämmelsen i 40 kap. 3 § SFL eller 17 § FL.

Automatiskt fattade beslut

Vissa beslut kan man säga fattas automatiskt − eller noga sett i kraft av själva lagen. Ett beslut om skatt och avgift anses ha fattats i enlighet med en i rätt ordning lämnad skattedeklaration (53 kap. 2 § SFL). Om en skattedeklaration inte har lämnats i rätt tid eller på rätt sätt eller om skatten inte redovisats i deklarationen, ska skatten anses ha beslutats till noll kronor. En senare redovisning medför också automatiskt ett beslut i enlighet med denna redovisning (53 kap. 4 § SFL).

Regeringen har i fråga om utredningsskyldigheten i förhållande till sådana automatiskt fattade beslut uttalat följande.

”I ärenden om t.ex. skatteavdrag, arbetsgivaravgifter och mervärdesskatt får utredningsskyldigheten i princip bara betydelse i samband med omprövningar. Det kan dock hävdas att detta ligger i linje med syftet med utredningsskyldigheten, nämligen att ärenden ska utredas hos Skatteverket och vara färdigutredda innan de når domstol” (prop. 2010/11:165 s. 410).

Även detta uttalande påvisar att innebörden av utredningsskyldigheten är beroende av ärendets art och tillämpliga regler.

När domstol beslutar

I vissa ärenden är det domstol som fattar ett första eller slutgiltigt beslut. Det gäller t.ex. företrädaransvar, bevissäkring och betalningssäkring. För den beslutande myndigheten, d.v.s. domstolen, finns officialprincipen uttryckt i 8 § FPL, där det anges att rätten ska se till att mål blir så utredda som dess beskaffenhet kräver. Domstolen som ska pröva frågan i målet har alltså en egen utredningsskyldighet. Parterna förfogar inte över tvisten på sådant sätt som i processen i dispositiva tvistemål vid allmän domstol, där förhandlingsprincipen råder. Men domstolens utredningsskyldighet enligt 8 § FPL befriar inte den ansökande myndigheten från att utreda frågan. Som andra skattemål utgör dessa mål en tvåpartsprocess och parterna kommer i praktiken att själva få stå för den huvudsakliga utredningen.