Kommunikation

Myndigheternas kommunikationsplikt

Myndigheternas s.k. kommunikationsplikt regleras i 17 § FL. Tillsammans med bestämmelserna om partsinsyn i 16 § FL utgör stadgandena några av förvaltningslagens viktigaste garantier för den enskildas rättsskydd i förvaltningsärenden. Kommunikations-plikten är också viktig som en del i myndighetens utredning. Huvudregeln är att ett ärende inte får avgöras utan att part har underrättats om det utredningsmaterial som har tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och fått tillfälle att yttra sig över det (17 § första stycket FL).

Kommuniceringsplikten innebär således både att den enskilda ska få del av uppgifter som tillförts ärendet av annan samt att hen ska få tillfälle att yttra sig över dessa uppgifter. Att endast underrätta om uppgifterna, medför alltså inte att myndigheten fullgjort sin kommunikationsplikt.

”Annan än parten själv” innebär att uppgifter som myndigheten tagit fram omfattas och då även uppgifter som parten lämnat till myndigheten i ett annat ärende, i ett annat sammanhang (se JO 1997/98 s. 306).

Enligt FL är det inför beslut genom vilka ärendet avgörs, d.v.s. slutliga beslut, som myndigheten har en skyldighet att kommunicera. Till dessa beslut räknas beslut om avvisning och avskrivning. Att kommunikationskravet är knutet till beslut genom vilka ärendet avgörs innebär inte att myndigheten kan underlåta att kommunicera inför t.ex. ett interimistiskt beslut, d.v.s. beslut som innebär att myndigheten provisoriskt tar ställning i saken. Myndigheten får här efter omständigheterna bedöma om beslutet bör föregås av kommunikation.

En förutsättning för att krav på kommunikation ska föreligga är att ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Undantag från myndigheternas kommunikationsplikt

Kommunikationsplikten är inte ovillkorlig. I förvaltningslagen nämns olika situationer då en myndighet får avgöra ett ärende utan att kommunikation har skett (17 § första stycket 1–4 FL).

Uppenbart obehövlig

Skyldigheten att kommunicera gäller inte när åtgärden är uppenbart obehövlig, t.ex. då avgörandet inte ”går parten emot” eller då uppgiften saknar betydelse (17 § första stycket 1 FL).

Att uppgifter som en part förväntas känna till inte behöver kommuniceras framgår av förarbetena där det sägs bl.a. följande: ”Skulle det material som tillförts ett ärende genom annan än parten själv enbart bestå av uppgifter om sådana faktiska förhållanden som part kan förväntas ha kännedom om, t.ex. upplysningar om partens födelsetid, civil­stånd e.d., torde det i allmänhet framstå som uppenbart obehöv­ligt att kommunicera uppgifterna med parten” (prop. 1971:30 s. 468).

Undantaget ska tillämpas restriktivt (RRK R73 2:38 och JO 2009/10 s. 351). Anställningsärenden m.m.

Kommunikation behöver inte heller ske ”om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande” (17 § första stycket 2 FL).

Svårt att genomföra beslutet

Ett ärende får avgöras utan att kommunicering har skett även i den situationen att det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet (17 § första stycket 3 FL). Kommunikation krävs således inte i ärenden där beslutet för att få avsedd effekt måste komma överraskande. Exempelvis kan kommunicering med stöd av denna punkt underlåtas då beslut ska fattas om förbud att lämna landet eller då fråga är om beslut om beslag, ransonering eller inspektion.

Det måste finnas något konkret i det enskilda fallet som ger anledning att befara en risk (JO:s beslut 2009-06-02, dnr 671-2008.

Brådskande fall

Kommunikation kan slutligen underlåtas då avgörandet inte kan uppskjutas, dvs. då det föreligger fara i dröjsmål (17 § första stycket 4 FL). Sålunda får kommunikation inte uppehålla ett ärende när ett snabbt avgörande fordras för att t.ex. avvärja ett hot mot liv, hälsa eller egendom.

På vilka sätt kan parten underrättas

Allt efter förhållandena får underrättelse ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt (17 § andra stycket FL). Myndigheterna har alltså möjlighet att välja en enklare och billigare underrättelseform än delgivning enligt delgivningslagen. När det gäller att bedöma vilken form som är lämpligast bör myndigheten beakta den allmänna principen om snabb och enkel handläggning i 7 § FL.

Hänsyn bör vidare tas till det intresse som kan föreligga av att i det särskilda fallet få klarhet i om part en har nåtts av under­rättelsen.

Huvudregeln om myndighets kommunikationsplikt är att fatta så, att det i princip ska krävas att part nåtts av underrättelsen om utredningsmaterialet. Regeln innebär emellertid inte något krav på att full bevisning alltid måste föreligga om att underrättelsen verkligen kommit parten till handa för att ett ärende ska få avgöras. Myndigheten måste i förhållandevis stor utsträckning vara berättigad att utgå från att parten nåtts av försändelse som tillställts parten med posten i vanligt brev. Det ankommer på myndigheten att bedöma i vad mån särskild undersökning ska företas för att med säkerhet kunna konstatera att part nåtts av försändelsen. Det ligger i sakens natur att det härvidlag emellanåt kan fram­stå som mest praktiskt att redan från början använda sig av någon av de delgivningsmetoder som föreskrivs i delgivnings­lagen (prop. 1985/86:80 s. 67 och prop. 1971:30 s. 703).

Uttrycket ”på något annat sätt” i 17 § andra stycket FL syftar bl.a. på det fallet att myndigheten passar på att, utan att överlämna materialet, visa detta för parten i samband med att denne besöker myndigheten av någon annan anledning. Denna form av underrättelse bör emellertid användas med försiktighet och kravet på säkerhet får inte eftersättas (prop. 1985/86:80 s. 67).

Skälig svarsfrist

När kommunikation sker bör myndigheten regelmässigt bestämma en tid inom vilken parten har tillfälle att yttra sig. Denna svarsfrist bör bestämmas så parten får ”skäligt rådrum”. Den måste givetvis variera efter ärendets art och materialets omfattning.

JO har i ett ärende rörande svarstiden för yttrande över ett mindre tillskott till en utredning uttalat att fem dagar i allmänhet måste anses som en alltför kort frist och att det i ärendet inte förekommit sådana särskilda förhållanden, vilka kunde motivera avsteg från det normala beträffande kommuniceringen, varför fristen bort uppgå till åtminstone två veckor (JO 2001/02 s. 167). Detta trots att det i ärendet, en återkallelse av serveringstillstånd, tidigare hade kommunicerats uppgifter av likartat slag. JO har vidare ansett, där ärendet bedömts som brådskande, att en svarstid på två dagar för kort, men en frist på nio dagar med hänsyn till omständigheterna godtagbar (JO 1988/89 s. 333). Fallet gällde en återkallelse av ett tillstånd att bedriva fondkommissionsrörelse och det kommunicerade materialet bestod av elva sidor lång granskningspromemoria exklusive bilagor.

Verkan av utebliven kommunicering

Om en myndighet har underlåtit att följa förvaltningslagens regler om kommunikation har beslutet i ärendet inte tillkommit i laga ordning. Vid överklagande av beslutet kan då den högre instansen, beroende på föreliggande omständigheter, komma att undanröja beslutet och eventuellt förena detta med att återförvisa ärendet till myndigheten för ny behandling.

Kammarrätten i Jönköping har undanröjt en eftertaxering på grund av bristande kommunikation. En skattskyldig, som var föremål för utred­ning hade flyttat från Sverige och anmält en adress i ett annat land. Till denna adress sände Skatteverket bl.a. förfrågan och över­vägande om eftertaxering. Den skattskyldiga hördes inte av. Beslut om efter­taxering skickades till samma adress. Den skattskyldiga över­klagade beslutet och sa att han inte fått tillfälle att yttra sig före beslutet, att han inte nåtts av några för­sändelser från Skatteverket och att han fått kännedom om beslutet först i sam­band med Kronofogdemyndighetens indriv­nings­åtgärder. Han uppgav att adressen inte var aktuell. Kammarrätten uttalade bl.a. följande:

Även om myndigheten ... har rätt att utgå från att en part har nåtts av en försändelse som skickats till honom i vanligt brev, anser kammarrätten att myndigheten också har skyldighet att bedöma om en särskild undersökning ska göras för att med säkerhet kunna konstatera om så verkligen har skett. ... Även om försändelserna inte har kommit i retur kan Skatteverket inte anses ha uppfyllt kommu­ni­ka­tions­kravet (KRNJ dom 2009-12-10, mål nr 1311-09).

Om en försändelse kommer i retur

Kommer en försändelse i retur ska givetvis en ny adress efterforskas och nytt utskick ske. En myndighet ska normalt kunna förlita sig på att försändelser som sänts som vanligt brev till en känd adress når fram. Särskilda omständigheter kan dock påverka denna bedömning. Formen för kommunikation med den enskilda måste således ägnas extra omsorg när förhållandena avviker från vad som kan anses normalt.

JO har kritiserat Skatteverket för att verket skickat skrivelser till en person under den adress som fanns i såväl folkbokförings- som basregistret när annan adressuppgift lämnats i ett ärende om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. I ärendet framhåller JO följande.

Normalt torde en myndighet kunna utgå från att handlingar som inte kommer i retur har nått adressaten. I detta fall kom emellertid det övervägande som verket skickade avseende 2008 års taxering i retur till Skatteverket. I det läget får Skatteverket anses ha haft anledning att efterforska [NN:s] adress. Såvitt framkommit vidtogs inte några sådana efterforskningsåtgärder. För denna brist kan Skatteverket inte undgå kritik (JO, beslut 2010-02-16, dnr 1470-2009).

Myndighetens underrättelseskyldighet gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL (17 § tredje stycket FL).

Parten är inte skyldig att yttra sig. Den omständigheten att parten inte hör av sig befriar inte myndigheten från att pröva ärendet i sak.

Förhållandet mellan 16 § och 17 § FL

Förhållandet mellan 16 § och 17 § FL kan beskrivas på följande sätt. 16 § behandlar en parts rätt att på begäran få ta del av det som har tillförts ett ärende medan 17 § reglerar myndighetens skyldighet att oberoende av begäran underrätta part om nämnda material. Det ska observeras att någon motsvarighet till de ovan behandlade undantagen från kommunikationsskyldigheten som finns i 17 § första stycket inte finns i 16 §.

Om en enskild utnyttjat rätten till partsinsyn medför inte det att Skatteverket kan underlåta att fullgöra sin kommunikationsskyldighet. Även om den enskilda på begäran fått vissa uppgifter kan verket alltså på eget initiativ behöva underrätta den enskilda om uppgifterna och ge hen möjlighet att yttra sig över dessa.