Omröstning och avvikande mening

Omröstningen vid beslutsfattandet

Ett beslut kan fattas av en befattningshavare, av flera gemensamt eller automatiserat (28 § första stycket FL). Med automatiserat beslut menas beslut som fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare tar aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda fallet (prop. 2016/17:180 s. 315).

Inom den offentliga förvaltningen förkommer i princip tre olika former för beslutsfattande: den byråkratiska beslutsformen (enrådighetsmetoden), den kollektiva beslutsformen (parlamentariska metoden) och den kollegiala beslutsformen.

I Skatteverkets verksamhet används normalt den byråkratiska beslutsformen som innebär att en ensam handläggare beslutar i ärendet, eventuellt efter föredragning av en annan handläggare. Avgörandets innehåll bestäms emellertid helt och hållet av den som är beslutande. Den kollektiva formen för beslutsfattandet, som 28 § andra och tredje stycket och 29 § första och andra stycket FL ger uttryck för, används däremot i mer begränsad utsträckning.

Den brottsbekämpande delen av Skatteverkets verksamhet är helt undantagen från förvaltningslagens omröstningsregler (3 § FL).

Den kollegiala beslutsformen utmärks av att ett visst minimiantal av befattningshavare hos beslutsorganet måste medverka för att ett beslut ska kunna fattas och att, om enighet inte uppnås, var och en måste ge uttryck för sin uppfattning inom ramen för ett särskilt omröstningsförfarande. Beslutsformen tillämpas bl.a. av vissa förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgifter men är vanligast hos domstolarna i den dömande verksamheten.

Acklamation

När flera ska fatta beslut gemensamt och inte kan enas är huvudregeln är att beslut fattas genom s.k. acklamation (28 § andra och tredje styckena FL). Förfarandet kan ske tämligen formlöst (prop. 1985/86:80 s. 68). Ordföranden lägger fram de olika förslag till beslut som har förts fram. Varje förslag läggs fram så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Med ledning av vad ledamöterna svarar talar ordföranden sedan om vilket förslag som enligt hans eller hennes mening omfattas av flest ledamöter. Detta blir myndighetens beslut om inte någon begär omröstning.

Omröstning

En omröstning ska genomföras öppet (29 § FL), vilket innebär att var och en av ledamöterna, inklusive ordföranden, måste redovisa sin inställning. Röstning med slutna sedlar får inte förekomma annat än med stöd av särskilda föreskrifter. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Detta innebär att lottning inte får användas.

Omröstningen, som naturligtvis ska omfatta samtliga förslag, går till på följande sätt:

Det förslag som ordföranden bedömt har stöd av en majoritet av ledamöterna vid acklamationsförfarandet blir huvudförslag. Mot detta ska ställas ett motförslag. Om det bara finns två förslag så ställs alltså dessa mot varandra omedelbart. Om det istället finns minst två andra förslag utöver huvudförslaget måste det först avgöras vilket av dessa förslag som ska vara det motförslag som vid den slutliga omröstningen ska ställas mot huvudförslaget. Någon uttrycklig reglering av hur man ska gå till väga för att avgöra vilket av dessa andra förslag som ska vara motförslag finns inte, men enligt praxis tillämpas i dessa fall ett ordinärt acklamationsförfarande (prop. 2016/17:180 s. 317). Motförslagen elimineras då undan för undan på så sätt att två av dem alltid ställs mot varandra. Det motförslag som får flest röster, d.v.s. enkel majoritet, går vidare till nästa omröstning o.s.v. tills bara ett motförslag återstår. Det förslag som vinner den slutliga omröstningen blir Skatteverkets beslut.

Skyldigheten att rösta i ärenden

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet (29 § tredje stycket FL). Ingen av de närvarande får således helt avstå från att rösta. När flera omröstningar äger rum i samma ärende, vilket sker när det finns fler än två förslag, är det alltså ett minimikrav att varje ledamot röstar för något av förslagen och deltar i de omröstningar som gäller det förslaget. En ledamot är således inte skyldig att rösta för mer än ett förslag men har rätt att delta även i övriga röstningsomgångar.

Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende ska kunna avgöras

Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende ska kunna avgöras, dvs. när ett jämviktsläge annars skulle uppkomma (29 § tredje stycket FL). När omröstningen sker i flera omgångar gäller denna skyldighet vid varje röstningsomgång.

Rätten för ledamöter att reservera sig mot beslut

En ledamot som deltar i avgörandet i en styrelse, nämnd eller dylikt har rätt att reservera sig mot beslutet genom att låta anteckna avvikande (skiljaktig) mening (30 § första stycket FL).

Med uttrycket den som deltar i avgörandet avses de ledamöter som närvarar vid beslutssammanträdet och röstar. Möjligheten att anmäla avvikande mening gäller både vid acklamationsbeslut och vid beslut som fattas efter omröstning (prop. 2016/17:180 s. 318). Den vanligaste situationen är att reservanten är skiljaktig beträffande själva utgången, men ingenting hindrar att en reservation begränsas till enbart beslutsmotiveringen.

För att en förklaring från en ledamot om avvikande mening ska ha verkan som reservation krävs att ledamoten talar om vilken avvikande mening hen har. Ledamoten ansvarar för innehållet i sin reservation, om den nedtecknas på annat sätt än i protokoll (JO 2001/02 s. 367).

Någon lagreglerad skyldighet att föra protokoll över omröstningen finns inte, men det hör till god ordning att det görs om någon anmäler avvikande mening.

Vilken verkan har en reservation?

En reservation är en förutsättning för att ledamot ska fritas från ansvar för beslutet. Den som inte reserverar sig mot beslutet anses ha ställt sig bakom det och blir då medansvarig för beslutet. En ledamot som röstar för det förslag som får en minoritet av rösterna men sedan avstår från att anmäla reservation anses alltså stå bakom beslutet.

Tidpunkten för reservationen

Avvikande mening ska anmälas innan beslutet expedieras eller på något annat sätt görs tillgängligt för utomstående. Det är alltså normalt myndighetens egen expedieringsåtgärd som markerar den bortre gränsen för hur sent en avvikande mening kan anmälas. Om beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras senast när det får sin slutliga form (30 § tredje stycket FL). Detta sker normalt genom justering av ett protokoll eller liknande. Intill den tidpunkten kan även en ledamot som röstat med majoriteten ändra sig. Ledamot som lagt ned sin röst vid omröstningen kan inte ändra sig.

Särskilt yttrande

Förvaltningslagen ger inte något utrymme för reservation från en ledamot som biträder majoritetsbeslutet med avseende både på skälen och på själva avgörandet. Vill ledamoten tillfoga något till utveckling av sin mening får det ske i form av s.k. särskilt yttrande (prop. 1985/86:80 s. 35 f.).

Även föredraganden och andra som deltagit i den slutliga handläggningen har rätt till skiljaktig mening

Föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad (30 § andra stycket FL). En sådan tjänsteman är däremot aldrig medansvarig för beslutet. Den avvikande meningen har i dessa fall främst betydelse som underlag för parterna när de ska ställning till frågan om ett eventuellt överklagande av beslutet. Även om rätten till att få en avvikande mening antecknad i dessa fall är generell så är avsikten att den ska utnyttjas återhållsamt (prop. 2016/17:180 s. 319 se även prop. 1985/86:80 s. 36). Sista tidpunkt att anmäla avvikande mening sammanfaller med den som gäller för ledamöter som önskar reservera sig.