Kommunikation

Skatteverkets kommunikationsplikt

Skatteverkets kommunikationsplikt enligt förvaltningslagen regleras i 25 § FL. Kommunikationsplikten och bestämmelserna om partsinsyn i 10 § FL är några av förvaltningslagens viktigaste garantier för den enskildas rättsskydd i förvaltningsärenden. Kommunikationsplikten är också viktig som en del i Skatteverkets utredning eftersom den säkerställer ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan dem som medverkar i ärendet. Huvudregeln är att Skatteverket, innan ett beslut fattas i ett ärende, ska underrätta den som är part om allt material som är av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över det (25 § första stycket FL).

Kommunikationsplikten innebär alltså att Skatteverket aktivt måste informera parten om det material som är av betydelse för beslutet och dessutom ge parten tillfälle att lämna synpunkter på innehållet. Att endast underrätta om materialet innebär alltså inte att Skatteverket har fullgjort sin kommunikationsplikt.

En huvudregel för alla slags ärenden

Skyldigheten att kommunicera gäller som huvudregel för alla beslut som kan aktualiseras under ett ärendes handläggning. Den tidigare formella begränsningen till enbart slutliga beslut har tagits bort för att klart markera principen att ingen ska dömas ohörd. Skyldigheten att kommunicera är dock inte obegränsad. Många beslut under förfarandet är av sådant slag att behovet av kommunikation är mindre framträdande eller saknas helt. En regel om onödig kommunikation har därför kopplats till huvudregeln.

Uttrycket myndighetsutövning används inte längre i förvaltningslagen för att avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Kravet på kommunikation begränsas därför inte heller till ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Allt material av betydelse ska kommuniceras

Skyldigheten att kommunicera omfattar enbart sådant material som utgör underlag för beslutet, inte varje uppgift som har tillförts ärendet. Det handlar om uppgifter i materialet som påverkar Skatteverkets ställningstagande i den fråga som beslutet gäller. Av förarbetena framgår att viss vägledning bör kunna hämtas från den praxis som finns när det gäller tillämpning av undantagsbestämmelsen i den tidigare förvaltningslagens 17 § första stycket 1 om uppgifter som saknar betydelse (prop. 2016/17:180 s. 159).

Uttrycket material används för att beteckna det som ska kommuniceras. Kravet på kommunikation omfattar alltså inte enbart handlingar utan också annat utredningsmaterial, t.ex. föremål.

Onödig kommunikation

Huvudregeln i 25 § FL är utformad så att kommunikationsplikten gäller för samtliga fall där kommunikation inte är uppenbart obehövlig. Behovet av kommunikation kan ibland vara mindre framträdande och i vissa fall helt saknas. För att undvika onödig administration för såväl Skatteverket som enskilda kan verket under vissa förutsättningar avstå från kommunikation. Det handlar om situationer där kommunikationen inte har någon saklig relevans i det ärende som beslutet i fråga gäller.

I förarbetena ges följande exempel.

Exempelvis har den som får fullt bifall i ett ansökningsärende där det inte finns någon motpart typiskt sett inte något intresse av att få sina egna handlingar i retur för yttrande innan beslutet meddelas. Det är inte heller meningsfullt att myndigheten i ett sådant fall kommunicerar material som har hämtats in från någon annan än parten och som till alla delar stödjer hans eller hennes framställning. Vidare kan en myndighet inom ramen för handläggningen av ett ärende vidta bl.a. olika åtgärder av mer eller mindre teknisk karaktär och som ibland utgör beslut. Det kan t.ex. handla om att byta handläggare (prop. 2016/17:180 s. 160).

Observera att det inte finns något generellt undantag från kravet på kommunikation för uppgifter som har lämnats av parten själv, även om sådan kommunikation i många fall får anses vara onödig. Detsamma gäller de fall där avgörandet inte går parten emot. Även om man i praktiken sällan behöver kommunicera inför ett bifallsbeslut så kan det behövas i vissa fall.

Bestämmelsen ska tolkas snävt

Bestämmelsen som innebär att kommunikation inte behöver ske om det är uppenbart obehövligt ska tolkas snävt och är bara tillämplig i sådana fall där behovet av kommunikation är mindre framträdande eller helt saknas – sett objektivt ur den enskildas perspektiv. Det måste alltså stå klart för Skatteverket att åtgärden inte kan tillföra något i det aktuella ärendet (prop. 2016/17:180 s. 311). Om det finns en tveksamhet kring detta ska parten kommuniceras på vanligt sätt enligt huvudregeln. Skatteverket kunde även enligt den tidigare förvaltningslagen avstå från kommunikation om åtgärden var uppenbart obehövlig. Rättstillämpningen i fråga om den regleringen kan användas som vägledning vid tillämpningen av bestämmelsen om uppenbart obehövlig kommunikation i 25 § FL (prop. 2016/17:180 s. 161 f.).

Exempelvis kan uppgifter om sådana faktiska förhållanden som part kan förväntas ha kännedom om vara uppenbart obehövliga att kommunicera med parten, t.ex. upplysningar om partens födelsetid, civilstånd eller dylikt (prop. 1971:30 s. 468).

Undantag från kravet på obligatorisk kommunikation

Skatteverket kan i vissa situationer avstå från kommunikation innan ett beslut fattas. Även om det rör sig om ett ärende där det har tillförts material av betydelse för beslutet och det inte heller framstår som uppenbart obehövligt att kommunicera, så finns det vissa särskilt reglerade situationer där en myndighet kan avstå från kommunikation:

• ärenden som gäller anställning
• ärenden där kommunicering skulle göra det avsevärt svårare att genomföra beslutet
• ärenden där beslutet måste meddelas omedelbart

Ärenden som gäller anställning

En myndighet kan avstå från kommunikation i ett ärende som gäller anställning av någon om det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande (25 § första stycket 1 FL).

Beslut som blir avsevärt svårare att genomföra

En myndighet kan också avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra ett beslut i ärendet (25 § första stycket 2 FL). Kommunikation krävs alltså inte i ärenden där beslutet måste komma överraskande för att få avsedd effekt. Det kan t.ex. gälla beslut om förbud att lämna landet eller beslut om beslag, ransonering eller inspektion. Även situationer där det handlar om att avvärja en akut fara för liv hälsa eller egendom faller in under denna punkt (prop. 2016/17:180 s. 166).

Det måste finnas något konkret i det enskilda fallet som ger anledning att befara en risk för att verkställigheten försvåras (JO:s beslut 2009-06-02, dnr 671-2008).

Beslut som måste meddelas omedelbart

En myndighet kan avstå från kommunikation om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart (25 § första stycket 3 FL). Regeln är avsedd att begränsas till sådana fall då tidsmarginalen är för knapp för att medge kommunikation. Det ska vara fråga om mycket angelägna åtgärder som inte får försenas av den anledningen att myndigheten först måste se till att kommunikation sker. Det ska typiskt sett vara fråga om situationer där beslutet i och för sig skulle kunna genomföras vid en senare tidpunkt men då med påtagligt minskad eller utebliven effekt. Vissa brådskande beslut om ingripande till skydd för liv, hälsa eller egendom kan alltså falla in även under denna punkt (prop. 2016/17:180 s. 166 f.).

Begränsningar till följd av sekretess

Skyldigheten att underrätta parten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL (25 § tredje stycket FL).

Skatteverket bestämmer hur kommunikationen genomförs

Skatteverket avgör hur kommunikationen ska genomföras (25 § andra stycket FL). Verket ska alltid välja den underrättelseform som med hänsyn till bl.a. partens intressen i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet. Detta följer av bestämmelsen om utgångspunkter för handläggningen i 9 § FL.

Beroende på förhållandena kan underrättelse alltså exempelvis ske muntligt genom ett telefonsamtal, genom vanligt brev, inom ramen för en digital tjänst, genom delgivning eller på något annat sätt. Av sekretesskäl fullgör Skatteverket dock inte sin kommunikationsskyldighet via e-post i dagsläget.

Skatteverkets måste också välja underrättelseform utifrån att parten ska ha möjlighet att på bästa sätt tillgodogöra sig informationen. Detta följer av serviceskyldigheten.

I de fall Skatteverket fullgör kommunikationsskyldigheten muntligt krävs naturligtvis att man är absolut säker på att den man talar med är rätt person. Det är också viktigt att Skatteverket i dessa fall är tydligt mot den enskilde och ser till att denne ges tid att yttra sig.

Vid val av underrättelseform bör man också ta hänsyn till hur stort intresset är av att i det enskilda fallet kunna få klarhet i om parten har nåtts av under­rättelsen.

Viktigt att kommunikationen dokumenteras

Skatteverket ska dokumentera hur kommunikationen har skett. I de fall kommunikationen sker muntligt ska detta dokumenteras i en anteckning. Det ska av anteckningen även framgå att den enskilda har fått tid att yttra sig och i förekommande fall om hen har avstått från detta.

Parten ska ha en skälig svarsfrist

När kommunikation sker ska Skatteverket bestämma en tid inom vilken parten har tillfälle att yttra sig (25 § första stycket FL). Svarsfristen bör bestämmas så att parten får ”skäligt rådrum”. Den måste givetvis variera efter ärendets art och materialets omfattning och komplexitet.

För att säkerställa att svarstiden har passerats innan ett beslut fattas, bör Skatteverket ange ett visst datum som sista svarsdag i sina skrivelser (jämför JO:s beslut, den 6 november 2015, dnr 5737-2014).

Normal svarsfrist vid skriftlig kommunikation är 14 dagar men svarstiden bör uppgå till minst 5 dagar. Så kort tid ska användas med stor försiktighet och först efter det att den enskilde informerats om behovet av ett snabbt svar. Vid en svarstid på fem dagar ska Skatteverket lägga till dagar för postgång och för helger. Den enskilde bör alltså alltid få minst fem arbetsdagar på sig att svara.

JO har i ett ärende rörande svarstiden för att yttra sig över ett mindre tillskott till en utredning uttalat att fem dagar i allmänhet måste anses som en alltför kort frist. I det aktuella ärendet fanns det inget som kunde motivera avsteg från det normala beträffande kommuniceringen, och tidsfristen borde därför ha varit åtminstone två veckor. Detta trots att det i ärendet, en återkallelse av serveringstillstånd, tidigare hade kommunicerats uppgifter av likartat slag (JO 2001/02 s. 167).

JO har även ansett att en svarstid på två dagar är för kort när ärendet bedömts som brådskande, men att en frist på nio dagar, med hänsyn till omständigheterna, var godtagbar. Fallet gällde en återkallelse av ett tillstånd att bedriva fondkommissionsrörelse och det kommunicerade materialet bestod av en elva sidor lång granskningspromemoria exklusive bilagor (JO 1988/89 s. 333).

Ett svar måste beaktas

Om den enskilda kommer in med ett svar inom föreskriven tid är Skatteverket skyldigt att beakta svaret vid beslutsfattandet. Annars har syftet med kommunikationen förfelats och Skatteverket inte fullgjort sin kommunikationsskyldighet. Det är därför viktigt att ärendet inte avgörs innan man kontrollerat om ett yttrande har kommit in.

Parten är inte skyldig att yttra sig. Om parten inte hör av sig, befriar det inte Skatteverket från att pröva ärendet i sak.

När är kommunikationen fullgjord?

I princip krävs att den enskilde nåtts av en försändelse för att en myndighet ska anses ha fullgjort sin kommunikationsplikt. Full bevisning för att uppgifterna nått sitt mål fordras dock inte. En myndighet har i normala fall rätt att utgå ifrån att en part har nåtts av en försändelse som skickats till honom i vanligt brev. Men myndigheten har också en skyldighet att bedöma om en särskild undersökning ska göras för att med säkerhet kunna konstatera att den enskilde verkligen nåtts av försändelsen (jfr KRNJ dom 10 december 2009, mål nummer 1311-09).

Om omständigheterna talar för att uppgifterna inte har nått parten måste Skatteverket vidta åtgärder, i första hand efterforskning av adress. Det kan också bli aktuellt att ta till andra underrättelseformer, t.ex. muntlig underrättelse eller delgivning. Ibland kan det vara mest praktiskt att redan från början använda sig av någon av de delgivningsmetoder som föreskrivs i delgivningslagen (prop. 1985/86:80 s. 67 och prop. 1971:30 s. 703).

Hur långt sträcker sig kommunikationsskyldigheten?

Frågan är hur långt kommunikationsskyldigheten sträcker sig i de fall där en försändelse, trots noggrann efterforskning av aktuell adressuppgift, fortsätter att komma i retur. Frågan är väsentlig eftersom verkan av bristande kommunikation kan bli att ett beslut inte har tillkommit i laga ordning. Beslutet kan därför komma att undanröjas.

Om en försändelse kommit i retur och någon annan form av underrättelse inte har skett så saknas naturligtvis underlag för att hävda att adressaten nåtts av de uppgifter försändelsen innehåller. Frågan är om Skatteverket ändå kan anses ha uppfyllt sin kommunikationsplikt?

Tidigare har framhållits att om Skatteverket vidtagit efterforskningsåtgärder i rimlig omfattning så får verket normalt anses ha gjort tillräckligt för att söka finna en ny adress. Kommunikationsskyldigheten skulle alltså inte vara ”oändlig”. Skatteverket hävdade vid överklagande av KRSU dom den 20 januari 2004, mål nummer 1898-1899-01 att kommunikationsplikten bör anses fullgjord om alla åtgärder vidtagits för att få kännedom om den skattskyldiges adress men ändå misslyckats. Frågan prövades inte av dåvarande Regeringsrätten och några prejudicerande avgöranden som utvisar att kommunikationsskyldigheten kan anses uppfylld utan att Skatteverket gjort sannolikt att försändelsen nått adressaten har hittills inte meddelats.

Efterforskning av adress

Generellt kan man säga att efterforskning av adress alltid ska göras vid returer och då förhållandena avviker från vad som kan sägas vara normalt. Vid bedömningen är det viktigt att beakta ärendets karaktär, berörda skattebelopp, den enskildes förhållanden och en samlad riskvärdering.

Att förhållandena avviker från det normala kan exempelvis vara att den enskilde sedan flera år bor utomlands och att Skatteverket inte på flera år har fått någon ny adressuppgift på denna person.

En särskild anledning till att det är av vikt att försändelsen når den enskilde är då saken gäller efterbeskattning och skattetillägg avseende belopp av betydande storlek.

JO har kritiserat Skatteverket för att verket skickat skrivelser till en person under den adress som fanns i såväl folkbokförings- som basregistret när en annan adressuppgift hade lämnats i ett ärende om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. I ärendet framhåller JO följande:

Normalt torde en myndighet kunna utgå från att handlingar som inte kommer i retur har nått adressaten. I detta fall kom emellertid det övervägande som verket skickade avseende 2008 års taxering i retur till Skatteverket. I det läget får Skatteverket anses ha haft anledning att efterforska [NN:s] adress. Såvitt framkommit vidtogs inte några sådana efterforskningsåtgärder. För denna brist kan Skatteverket inte undgå kritik (JO, beslut 2010-02-16, dnr 1470-2009).

Efterforskning av adress ska dokumenteras

Det är viktigt att efterforskning av adress dokumenteras. Oavsett om en adress erhålls eller inte av annan myndighet ska anteckning om detta göras. Även det faktum att inte heller andra myndigheter fått del av annan adress än folkbokföringsadressen kan ha ett bevisvärde om fråga uppstår kring fullgjord kommunikationsplikt.

Verkan av utebliven kommunicering

Om Skatteverket inte följer förvaltningslagens regler om kommunikation, har beslutet i ärendet inte tillkommit i laga ordning. Vid överklagande av beslutet kan då den högre instansen, beroende på omständigheterna, komma att undanröja beslutet och eventuellt förena detta med att återförvisa ärendet till Skatteverket för ny behandling.

Kammarrätten i Jönköping har undanröjt en eftertaxering på grund av bristande kommunikation. En enskild, som var föremål för utred­ning, hade flyttat från Sverige och anmält en adress i ett annat land. Till denna adress sände Skatteverket bl.a. förfrågan och över­vägande om eftertaxering. Den enskilda hördes inte av. Beslut om efter­taxering skickades till samma adress. Den enskilda över­klagade beslutet och sa att hen inte fått tillfälle att yttra sig före beslutet, att hen inte nåtts av några för­sändelser från Skatteverket och att hen fått kännedom om beslutet först i sam­band med Kronofogdens indriv­nings­åtgärder. Hen uppgav att adressen inte var aktuell. Kammarrätten uttalade bl.a. följande:

Även om myndigheten ... har rätt att utgå från att en part har nåtts av en försändelse som skickats till honom i vanligt brev, anser kammarrätten att myndigheten också har skyldighet att bedöma om en särskild undersökning ska göras för att med säkerhet kunna konstatera om så verkligen har skett. ... Även om försändelserna inte har kommit i retur kan Skatteverket inte anses ha uppfyllt kommu­ni­ka­tions­kravet (KRNJ dom 2009-12-10, mål nr 1311-09).

Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser en bristande kommunikation kan få är det viktigt för Skatteverket att dokumentera hur kommunikationen skett.

Förhållandet mellan partsinsyn och kommunikationsskyldighet

Förhållandet mellan bestämmelserna om partsinsyn i 10 § FL och bestämmelserna om kommunikationsskyldighet i 25 § FL kan beskrivas på följande sätt:

• 10 § FL behandlar en parts rätt att på begäran få ta del av det som har tillförts ett ärende
• 25 § FL reglerar Skatteverkets skyldighet att oberoende av begäran underrätta parten om nämnda material.

Det ska observeras att 10 § FL inte har någon motsvarighet till de ovan behandlade undantagen från kommunikationsskyldigheten som finns i 25 § första stycket FL.

Om en enskild har utnyttjat rätten till partsinsyn medför inte det att Skatteverket kan underlåta att fullgöra sin kommunikationsskyldighet. Även om den enskilda på begäran har fått vissa uppgifter kan verket alltså på eget initiativ behöva underrätta den enskilda om uppgifterna och ge hen möjlighet att yttra sig över dessa. En part ska alltså inte själv behöva vara aktiv för att undvika att Skatteverket fattar beslut på ett underlag som hen inte har känt till och kunnat bemöta.