Skatteverkets utredningsansvar

Skatteverket ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda

Skatteverket ska se till att ärenden på verket blir utredda i den omfattning som ärendet kräver (23 § FL). Myndigheten har ett ansvar för att utredningen hos myndigheten är så fullständig som möjligt och därmed också en skyldighet att se till att så är fallet.

Bestämmelsen om utredningsansvaret är tillämplig på alla förvaltningsärenden. Bestämmelsen finns även i annan lagstiftning, som exempelvis skatteförfarandelagen (40 kap. 1 § SFL) men benämns där som utredningsskyldigheten.

Syftet med en utredning är att klarlägga de faktiska förhållanden som är relevanta för ärendet. Som beslutsmyndighet har Skatteverket det yttersta ansvaret för att underlaget i ärendet är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut.

Rättsprinciper i samband med utredningsåtgärder

När det gäller utredningsåtgärder, särskilt sådana som är ingripande mot den enskilda, ska Skatteverket beakta ett antal rättsprinciper:

• proportionalitetsprincipen
• officialprincipen
• legalitetsprincipen
• objektivitetsprincipen

Vad är tillräcklig utredning?

En av målsättningarna med förvaltningsförfarandet är att den enskilda inte ska föra sin sak vidare till domstol annat än undantagsvis. Därför är det viktigt att Skatteverkets utredning är så fullständig som möjligt. Om ett ärende överklagas, blir domstolsprövningen både mer rättssäker och mer effektiv när utredningen hos Skatteverket är fullständig (prop. 2016/17:180 s. 148).

Omständigheterna i det enskilda fallet avgör om utredningen är tillräcklig

Att ärendena hos Skatteverket blir tillräckligt utredda är en fråga om att fatta ett korrekt beslut utifrån den materiella lagstiftning som är tillämplig. Utredningen ska klarlägga om omständigheterna i det enskilda ärendet är sådana att kriterierna i den materiella lagstiftningen är uppfyllda. Det är Skatteverket som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut (prop. 2016/17:180 s. 149).

Vad som är tillräcklig utredning kan inte avgöras generellt utan får bedömas utifrån omständigheterna i ärendet.

Om ett ärende inleds av en enskild ligger mycket av ansvaret för utredningen på den enskilda av naturliga skäl. Om det är en enskild som inleder ett ärende, så ska hen medverka så långt som möjligt genom att lämna in den utredning som hen vill åberopa (23 § andra stycket FL). Skatteverket har dock även i detta fall ett utredningsansvar och ska, om det behövs, verka för att parten förtydligar eller kompletterar de uppgifter som lämnats i ärendet. Verket kan göra detta genom att t.ex. ställa frågor och påpeka brister till den enskilda (23 § tredje stycket FL).

I praktiken styrs alltså Skatteverkets utredningsinsatser av vilken typ av ärende som det gäller och av hur bevisbördan fördelar sig i ärendet och vilken styrka bevisningen ska ha.

Formen för utredningen

Utredningen av ett ärende kan göras på olika sätt beroende på omständigheterna i det enskilda fallet:

• Skrivbordskontroll – normalt räcker det att den enskilda tillfrågas om sakförhållanden eller ombeds eller föreläggs att lämna uppgifter vid en så kallad skrivbordskontroll.
• Skatteverket kan själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter när detta behövs.

Inom ramen för de allmänna rättsprinciperna i samband med utredningsåtgärder kan Skatteverket agera ganska fritt för att klarlägga relevanta sakförhållanden. Skatteverket kan bland annat hämta upplysningar via telefon eller besök om det är lämpligt.

Preciserade i lag finns bland annat

• föreläggande och revision i beskattningsärenden
• tvångsåtgärder i form av vitesföreläggande och bevissäkring i beskattningsärenden
• vissa kontrollbesök i särskilda branscher
• föreläggande och vitesföreläggande i folkbokföringsärenden
• kontrollbesök i folkbokföringsärenden
• föreläggande och vitesföreläggande i fastighetstaxeringsärenden
• punktskattebesök för alkohol, tobak och energi

Uppgifter från tredje man

JO har uttalat att möjligheten att genom förfrågan inhämta information från en tredje man där lagstadgad skyldighet saknas bör användas restriktivt och bara vid utredningar som gäller konkreta förhållanden (JO 1982/83 s. 272–274 och JO 1977/78 s. 310).

Skatteverket bör därför vara försiktigt med att be en tredje man om upplysningar om en enskild. Metoden bör inte användas för att få information om t.ex. en persons levnadsförhållanden eller andra frågor där det kommer in betydande moment av värderingar, uppskattningar eller omdömen. I princip bör upplysningar inte hämtas in från andra utomstående än arbetsgivare och liknande, och då endast beträffande konkreta uppgifter.

Uppgifter ska dokumenteras

Det är vanligt att en utredning omfattar muntliga upplysningar eller iakttagelser. Sådana uppgifter ska dokumenteras.

Kommunikation som ett led i utredningen

Kommunikationsskyldigheten hör nära samman med och är ett led i utredningen.

Utredningsansvaret aktualiseras framför allt när lämnade uppgifter eller avsaknaden av uppgifter ger anledning till det. Om t.ex. en ansökan innehåller oklara uppgifter eller saknar uppgifter är det självklart att Skatteverket måste utreda ärendet vidare för att klarlägga relevanta faktiska förhållanden.

Även om inga direkta oklarheter finns i ett ärende kan omständigheterna ändå tala för att Skatteverket måste ge den sökande möjlighet att komplettera utredningen.

Om ett ärende kräver mer avancerade bedömningar och avväganden är det troligare att ett yttrande kan förbättra utredningen. Detta för att undvika att Skatteverkets beslut annars kommer att bygga på ett ofullständigt eller missvisande underlag.

Det är viktigt att tänka på att Skatteverkets utredning ofta innebär att verket i sin fortsatta utredning tillför uppgifter till ärendet. I ansökningsärenden generellt kan det t.ex. vara uppgifter som verket har tillgång till och som motsäger vad sökanden har uppgett som stöd för sin ansökan. Om Skatteverket vid sin bedömning använder sig av andra uppgifter än de som tillförts ärendet av den sökande själv så uppkommer en kommunikationsskyldighet i enlighet med bestämmelsen i 25 § FL.

När domstolen beslutar har den ett eget utredningsansvar

I vissa ärenden är det domstolen som fattar ett första eller slutgiltigt beslut. Det gäller t.ex. företrädaransvar, bevissäkring och betalningssäkring. I dessa fall är det alltså domstolen som är den beslutande myndigheten och som ansvarar för att målet blir tillräckligt utrett (8 § FPL).

Domstolen som ska pröva frågan i målet har alltså ett eget utredningsansvar. Men domstolens utredningsansvar enligt 8 § FPL befriar inte Skatteverket från att utreda frågan som ansökande myndighet. Dessa mål är tvåpartsprocesser och parterna kommer i praktiken att själva få stå för den huvudsakliga utredningen.