Inkommen till en myndighet

Vad menas med en inkommen handling?

En handling anses inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda (2 kap. 9 § TF). Behörig befattningshavare är den som enligt myndighetens arbetsordning har till uppgift att ta emot handlingar, t.ex. registrator, eller den som handlägger det ärende till vilket en handling hör.

Om en handling har hunnit bli diarieförd eller inte saknar betydelse vid bedömningen av om handlingen ska anses inkommen till en myndighet eller inte (JO 1975 s. 319).

Det finns inget krav på att handlingen ska ha avlämnats i myndighetens lokaler för att den ska anses som inkommen till myndigheten. Det räcker med att behörig befattningshavare har tagit emot handlingen, t.ex. vid en revision eller ett tillsynsbesök.

Upptagning för automatiserad behandling

För att en upptagning för automatiserad behandling ska anses inkommen till en myndighet ska den dels vara tillgängliggjord av någon annan och dels vara tillgänglig med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar så att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (2 kap. 9 § TF).

Brev adresserat till handläggare

Ett brev eller annat meddelande som är ställt personligen till en handläggare på en myndighet anses som allmän handling om det gäller ett ärende eller någon annan fråga som myndigheten ansvarar för (2 kap. 8 § TF). Detta gäller oavsett om brevet finns i pappersform, som e-post, som meddelande i en röstbrevlåda eller som ett textmeddelande genom sms.

När det gäller brev av privat karaktär till handläggare, blir de inte allmänna handlingar även om de skickas till en myndighet.

Sms till eller från en tjänsteman

Ur TF:s perspektiv är ett sms att anse som en sådan upptagning som avses i 2 kap. 3 § TF. Samma regler gäller därmed för sms som för konventionella handlingar och e-postmeddelanden i fråga om bedömningen av om dessa är allmänna handlingar eller inte. Det innebär att ett sms som skickas från en tjänsteman inom Skatteverket eller till denna från en enskild, en annan myndighet eller en annan självständig verksamhetsgren kan bli att anse som en allmän handling.

Ett sms anses inkommet till myndigheten när en tjänsteman har mottagit det i tjänsten. Detta förutsätter en bedömning av varje sms för sig. Det saknar betydelse om telefonen eller abonnemanget som ett sms har skickats till eller skickats från är en befattningshavares privata eller tillhandahållits av myndigheten såsom arbetsgivare (KRSU 2009-04-30, mål nr 195-09).

Röstmeddelande till en tjänstemans telefon

Ett röstmeddelande som lämnats på en befattningshavares telefon kan vara att betrakta som en allmän handling. Försäkringskassan kritiserades av JO för att myndigheten hade låtit sex dagar passera innan ett röstmeddelande avlyssnades. Myndigheter måste ha rutiner för omhändertagande av allmänna handlingar som kommer in till anställdas röstbrevlådor (JO 2010-04-15, dnr 3987-2009).

E-post

Ett e-postmeddelande som skickas internt inom en myndighet (d.v.s. inom en självständig verksamhetsgren) är normalt inte att anse som en allmän handling. Det har varken kommit in till eller upprättats hos myndigheten i TF:s bemärkelse (HFD 2013 ref. 89).

Om e-postmeddelandet däremot har skickats mellan två självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheten eller från en annan myndighet anses det ha inkommit till den mottagande myndigheten. När ett sådant e-postmeddelande har verksamhetsanknytning är det en allmän handling.

Ett e-postmeddelande som kommer in till eller expedieras från myndigheten, och därmed anses som upprättat, är en allmän handling. Om ett externt inkommet meddelande vidarebefordras inom myndigheten med t.ex. en kommentar i det interna meddelandet, ses de som två separata handlingar. Det externa meddelandet är en allmän handling medan det interna inte är en allmän handling, så länge det inte skickas mellan två självständiga verksamhetsgrenar.

Frågan om en bilaga till ett e-postmeddelande är en allmän handling bör enligt Skatteverkets bedömning prövas tillsammans med e-postmeddelandet. Endast om e-postmeddelandet är en allmän handling är också bilagan en allmän handling. Detta gäller även om bilaga i ett annat sammanhang är en allmän handling, t.ex. att den tidigare inkommit till eller upprättats hos myndigheten.

Observera att en förteckning över e-post (e-postlogg) anses som ett diarium, register eller annan förteckning som förs fortlöpande och anses som en allmän handling så snart den finns färdig för att ta emot och skicka e-post.

Rättsfall: intern kommunikation via e-post

Ett e-postmeddelande kopierades in i ett annat e-postmeddelande som sedan skickades inom Skatteverket. Innehållet i e-postmeddelandet vidarebefordrades därigenom till flera tjänstemän. Kammarrätten fann att det inte framkom att det hade vidtagits några övriga åtgärder som kunde innebära att den prövade handlingen hade färdigställts i den mening som avses i 2 kap. 10 § TF (tidigare 2 kap. 7 § TF). Handlingen utgjorde därmed inte en allmän handling med stöd av 2 kap. 10 § TF (tidigare 2 kap. 7 § TF). Den var inte heller att anse som en allmän handling på annan grund och överklagandet avslogs i denna del (KRNS 2016-10-04, mål nr 1979-16).

Rättsfall: uppgift omfattad av tystnadsplikt i e-postförteckning

En förteckning över inkommande e-post till redaktionen för en periodisk tidskrift som ges ut av Havs- och vattenmyndigheten utgör enligt Högsta förvaltningsdomstolen allmän handling. Det förhållandet att uppgifter i förteckningen omfattas av tystnadsplikt enligt 3 kap. 3 § första stycket TF påverkar inte myndighetens skyldighet att lämna ut förteckningen (HFD 2017-06-19, mål nr 6569-16).

Rättsfall: e-postmeddelande med bilaga prövas tillsammans

Kammarrätten har bedömt att en bilaga till ett e-postmeddelande inte är att se som en allmän handling om inte samtidigt e-postmeddelandet som sådant utgör en allmän handling. Detta gäller även om bilagan skulle anses utgöra en allmän handling om den förekom i ett annat sammanhang (KRNS 2021-07-07, mål nr 3870-21).

Cookie-filer

En s.k. cookie är information som en hemsida lagrar i besökarens dator. Informationen är avsedd för den hemsida som har sänt den. En cookie-fil som har tagits emot av en myndighet anses som en handling som har kommit in till myndigheten och är förvarad hos myndigheten. Därigenom blir den en allmän handling (RÅ 1999 ref. 18).

Handlingar mellan självständiga verksamhetsgrenar

Om en myndighet består av olika verksamhetsgrenar som är självständiga i förhållande till varandra, anses en handling som inkommen och upprättad när den har lämnats från en självständig verksamhetsgren till en annan (2 kap. 11 § TF).

Det kan i detta sammanhang noteras att det finns en skillnad i ordalydelsen i 2 kap. 11 § TF jämfört med 8 kap. 2 § OSL som kan få betydelse i vissa fall. Bestämmelsen i TF behandlar å ena sidan när en handling som överlämnas mellan självständiga organ inom en myndighet blir en allmän handling. Bestämmelsen i OSL utgör å andra sidan ett skydd för den enskildas integritet och syftar till att upprätthålla sekretess mellan en myndighets självständiga verksamhetsgrenar.

När det finns två eller fler organ inom en självständig verksamhetsgren som uppträder självständigt i förhållande till varandra medför det att en handling som överlämnas mellan dessa organ också anses som upprättad och inkommen genom denna hantering, och detta oavsett om så var fallet innan handlingen överlämnades. Handlingen blir därmed en allmän handling som kan begäras ut med stöd av 2 kap. TF. I och med att dessa organ tillhör samma självständiga verksamhetsgren finns det däremot inget sekretesshinder för att handlingarna lämnas mellan organen. Uppgifterna eller handlingen kommer även efter överlämnandet att omfattas av de eventuella sekretessbestämmelser som är tillämpliga inom den aktuella verksamhetsgrenen.

Ett exempel på ett sådant självständigt organ är det allmänna ombudet inom Skatteverket. Denna funktion får anses ha en sådan särställning inom myndigheten och en sådan egen beslutsbefogenhet som innebär att handlingar som utväxlas mellan det allmänna ombudet och övriga organ inom Skatteverket bör vara att betrakta som allmänna handlingar. Dessa omfattas även efter utväxlingen av den sekretessreglering som gäller för den aktuella verksamheten.

Inlånade handlingar

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande uttalat att det inte finns några undantag från offentlighetsprincipen och regleringen om allmänna handlingar när det gäller beslagtagna handlingar. Domstolen konstaterar att bedömningen av om en handling är allmän ska göras endast utifrån tryckfrihetsförordningen. Bedömningen av om en handling är allmän påverkas därför inte av om den ska lämnas tillbaka till ingivaren med stöd av någon annan lag (HFD 2018 ref. 17). Det sagda innebär att t.ex. inlånat bokföringsmaterial i samband med en revision blir allmänna handlingar, även om handlingarna ska lämnas tillbaka till ingivaren enligt 41 kap. 14 § SFL.

Beslagtagna handlingar

Handlingar som en myndighet tar i beslag anses som inkomna till myndigheten och därmed allmänna handlingar. Även kopior av de handlingar som tagits i beslag är att anse som allmänna handlingar. Högsta förvaltningsdomstolen har i en dom konstaterat att tryckfrihetsförordningen är grundlag och att det inte finns något undantag från regleringen om offentlighetsprincipen och allmänna handlingar när det gäller beslagtagna handlingar. Prövningen gjordes därmed uteslutande utifrån tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Traditionella handlingar anses inkomna till myndigheten och förvarade där när beslutet om beslag har verkställts. Elektroniska handlingar anses inkomna när beslutet om beslag har verkställts och förvarade när de kan uppfattas med tekniska hjälpmedel (HFD 2018 ref. 17).

Allmänna handlingar får lämnas tillbaka i vissa fall

I arkivlagen finns bestämmelser om hur myndigheter ska hantera allmänna handlingar. Allmänna handlingar ska som huvudregel arkiveras. Det innebär att en inkommen handling inte får skickas tillbaka eller förstöras även om det skulle ske i samförstånd med avsändaren (JO 1994/95:JO 1 s. 593). För att Skatteverket ska ha möjlighet att avhända sig allmänna handlingar genom att lämna tillbaka dem måste det finnas stöd i en lag eller föreskrift som har meddelats av regeringen eller en myndighet utsedd av regeringen (12 § arkivlagen).

Exempel på stöd i en lag som möjliggör för Skatteverket att lämna tillbaka allmänna handlingar är 41 kap. 14 § SFL. Handlingar som Skatteverket får in inom ramarna för en revision är inkomna och därmed allmänna handlingar. Enligt 41 kap. 14 § SFL ska handlingarna lämnas tillbaka till den reviderade senast när revisionen är avslutad. Handlingar som Skatteverket får in inom ramarna för en revision ska alltså inte arkiveras utan lämnas tillbaka till ingivaren. Detsamma gäller för handlingar som Skatteverket omhändertar inom ramarna för en bevissäkring. Sådana handlingar ska lämnas tillbaka så snart de inte längre behövs (69 kap. 12 § SFL).

Riksarkivets föreskrifter tillåter Skatteverket att återlämna originalhandlingar som är av särskild vikt för ingivaren när inga bestämmelser om återlämnande finns i någon annan författning (RA-MS 2015:23). Handlingarna får återlämnas efter att Skatteverket har kopierat eller skannat in handlingen för sin handläggning, ärendet är avslutat och originalhandlingen inte längre behövs för verksamheten. Om Skatteverket har gjort en kontroll av handlingens äkthet ska resultatet av kontrollen dokumenteras innan handlingen återlämnas. Handlingar som får återlämnas kan delas upp i fem grupper:

• pass och identitetshandlingar samt familjerättsliga handlingar av olika slag
• handlingar som är till för att styrka rätten att vistas i landet
• betyg och andra merithandlingar
• avtal eller handlingar som styrker ägande eller ett avdrag
• övriga handlingar som är av särskild vikt för ingivaren.

Kompletterande information

• Allmänna handlingar i elektronisk form (SOU 2010:4).