Folkbokföringsverksamheten och angränsande verksamheter

Folkbokföring är en egen verksamhetsgren inom Skatteverket

Folkbokföringsverksamheten har organisatoriskt sett en så fristående ställning inom Skatteverket att den utgör en egen självständig verksamhetsgren. Detta har betydelse bl.a. eftersom en sekretessbelagd uppgift hos en självständig verksamhetsgren inte får röjas för en annan självständig verksamhetsgren om det inte finns särskilt föreskrivet i lag (8 kap. 2 § OSL).

Uppgifter om befolkningen kan vara sekretessbelagda

Uppgifter om hela Sveriges befolkning registreras i folkbokföringsdatabasen som förs av Skatteverket. De flesta uppgifter i denna databas är normalt sett offentliga, men ibland kan en del av uppgifterna om enskildas personliga förhållanden vara sekretessbelagda (22 kap. 1 § första stycket OSL). Om sekretess gäller för en viss uppgift eller inte beror på

• vilken typ av uppgift det handlar om
• vem som vill ha ut uppgiften
• i vilket syfte uppgiften begärs ut.

Sekretess kan gälla för uppgifter av mer eller mindre ömtålig art men också för uppgifter som normalt betraktas som harmlösa, men som på grund av speciella omständigheter i det enskilda fallet är skyddsvärda. Sekretess gäller i dessa fall med ett kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig. Som en förutsättning för att en uppgift ska vara sekretessbelagd gäller att det av särskild anledning kan antas att den enskilda eller någon närstående till denna lider men om uppgiften röjs.

När det ska prövas om en handling eller uppgift kan lämnas ut ska en skade- och menprövning göras. Denna prövning görs för att kunna ta ställning till om den eller det som sekretessen ska skydda kan lida skada eller men om uppgiften eller handlingen lämnas ut. Skadeprövningen behöver alltid ske i varje fall för sig, för varje uppgift och handling. Det innebär att det inte är möjligt att uttala att vissa uppgifter eller handlingar alltid är harmlösa, eller att vissa uppgifter eller andra handlingar alltid är sekretessbelagda.

Normalt sett harmlösa uppgifter är ofta offentliga

De uppgifter i folkbokföringsdatabasen som vanligen är offentliga är de som anses som harmlösa (prop. 1979/80:2 Del A s. 210). Det är t.ex. uppgifter om

• namn
• adress
• personnummer
• civilstånd
• nationalitet.

Om någon begär ut uppgifter om utlänningar av en viss nationalitet och omständigheterna tyder på att utlämnandet av en sådan förteckning kan leda till aktioner mot dessa personer som kan uppfattas som hotande eller påtagligt obehagliga, bör utlämnandet vägras (prop. 1979/80:2 Del A s. 211). Det finns dessutom en särskild regel i 21 kap. 5 § OSL om sekretess för uppgift om utlänning i vissa fall som gäller hos alla myndigheter.

Känsliga uppgifter är ofta sekretessbelagda

De uppgifter i folkbokföringsdatabasen som vanligen är sekretessbelagda är de som i normalfallet anses som känsliga (prop. 1979/80:2 Del A s. 211). Det är t.ex. uppgifter om

• ändrad könstillhörighet
• börd eller ursprung (t.ex. adoptioner inom Sverige)
• omyndighet.

Ändrad könstillhörighet regleras i 21 kap. 1 § OSL och den sekretessen gäller generellt för alla myndigheter.

Det kan vara svårt att göra en skadeprövning när uppgifter om svenska adoptioner begärs ut, bl.a. eftersom den adopterade kanske inte känner till att hen är adopterad. Uppgifter om en sådan adoption kan därför vara känslig både för den adopterade och för dennas släktingar.

Omyndighetsförklaring avskaffades i Sverige den 1 januari 1989 och ersattes av förvaltarskap och godmanskap. Det innebär att omyndighet inte längre registreras, men handlingar om omyndighet kan ändå förekomma. Förvaltarskap är det som ligger närmast begreppet omyndighet.

Rättsfall: uppgift om börd och adoption

Nedan redovisas olika exempel på bedömningar av uppgifter om börd och adoption.

Ingen sekretess för uppgift om utomäktenskaplig börd

Högsta förvaltningsdomstolen fann att det förhållandet att en uppgift i folkbokföringen anger utomäktenskaplig börd inte i sig kunde anses utgöra en sådan särskild anledning som krävs för att sekretess ska gälla (RÅ 1989 ref. 51).

Sekretess för uppgift om bortadopterad halvsyster

Folkbokföringssekretessen ansågs hindra att sökanden fick del av uppgifter om en bortadopterad halvsyster. Halvsysterns moder hade uppgett att halvsystern inte kände till sin biologiska faders existens och att hon adopterats av sin styvfar som litet barn. Både modern och halvsystern antogs kunna lida men av ett utlämnande (RÅ 1994 not. 108).

Sekretess för uppgift om bortadopterad syster

En kvinna ville få del av uppgifter hos Stockholms stadsarkiv om identiteten på en bortadopterad nu 60-årig syster. Eftersom båda adoptivföräldrarna var avlidna gick det inte att ta reda på om systern i fråga redan kände till adoptionen. Med hänvisning till RÅ 1994 not. 108, se ovan, ansågs därför sekretess hindra ett utlämnande (KRNS 2012-01-02, mål nr 6271-11).

Sekretess för uppgift om bortadopterad halvsyster

En kvinna ville ta del av sin avlidna mors personakt hos Riksarkivet för att få uppgift om sin bortadopterade halvsyster. Halvsystern kunde vara ovetande om att hon var adopterad och antogs lida men av ett utlämnande. Uppgifterna lämnades inte ut med hänvisning till RÅ 1994 not. 108, se ovan (HFD 2014 ref. 48).

Exempel: bedömning av uppgift om adoption

Nedan redovisas olika exempel på hur Skatteverket har bedömt uppgifter om adoption.

Barnet 1 år vid adoptionstillfället

En kvinna ville veta om hennes mor hade fött en son som sen hade adopterats bort. Modern födde en son 1944 och adopterade bort barnet 1945. Skatteverket ansåg att eftersom barnet var 1 år vid adoptionen var sannolikheten stor att han inte visste om detta eftersom han inte kunde komma ihåg händelsen. Uppgiften lämnades därför inte ut.

Sekretess för adoptionsuppgifter vid släktforskning

En släktforskare begärde ut personbilder med uppgifter om adoptioner. I det ena fallet var barnet 2 år vid adoptionen. I det andra fallet var barnet 11 år vid adoptionen och var folkbokförd hos adoptivföräldrarna redan vid 5 års ålder.

Skatteverket ansåg att det fanns anledning att misstänka att personen i det första fallet inte visste om adoptionen. Barnet kunde inte själv komma ihåg händelsen och det var inte självklart att föräldrarna hade berättat om den. I det andra fallet var barnet äldre och kunde ha uppfattat adoptionen. Mot detta talade att barnet folkbokfördes på samma adress som adoptivföräldrarna redan vid 5 års ålder.

Eftersom syftet med utlämnandet var att uppgifterna skulle användas för släktforskning fanns det risk för spridning. Adoptionsuppgifterna inklusive uppgifterna om de biologiska föräldrarna lämnades därför inte ut.

Uppgift om att adoption ägt rum

En person ville veta om hans faster, som nyligen hade avlidit, hade haft några barn. Det visade sig att fastern hade fött ett barn som hade adopterats bort. Skatteverket ansåg att uppgiften om att fastern hade adopterat bort ett barn kunde lämnas ut. Fastern var avliden och hon hade enligt folkbokföringen inga andra närstående som skulle kunna antas lida men om uppgiften lämnades ut. Däremot lämnades inte uppgift ut om den adopterade eller adoptivföräldrarna.

Individuell bedömning när underårig vill veta sitt ursprung

Ett barn som är 14 år vill veta om hen är adopterad och i så fall vilka de biologiska föräldrarna är. Skatteverket anser att alla har rätt att få reda på sitt eget ursprung. Om en vuxen person vill veta om hen är adopterad lämnar Skatteverket ut den uppgiften och även uppgift om de biologiska föräldrarna. När en underårig person ställer motsvarande frågor måste Skatteverket göra en individuell bedömning om barnet är moget att ta emot informationen i varje enskilt fall. I normala fall är en 10-åring inte tillräckligt mogen för detta medan en 17-åring klarar av att ta emot sådan känslig information.

Starkare sekretess för fotografisk bild

Uppgift i folkbokföringsverksamheten i form av fotografisk bild har ett förstärkt sekretesskydd (22 kap. 1 § andra stycket OSL). Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är sekretessbelagd.

Uppgift om närstående till gäldenär

Den som är närstående till en gäldenär anses inte lida men av att en inkassobyrå får ut uppgift om gäldenären. Detta gäller även om gäldenären inte är myndig. En inkassobyrå ville få ut uppgift om namn och adress på vårdnadshavare till en 16-årig gäldenär i ett fordringsärende. Uppgifterna skulle användas för att upplysa vårdnadshavaren om barnets skuld och att skulden skulle lämnas till Kronofogden för indrivning. Högsta förvaltningsdomstolen fann att denna användning inte kunde medföra särskild anledning att anta att vårdnadshavaren eller någon närstående till denne skulle lida men av ett utlämnande (RÅ 2010 ref. 58).

Uppgift om närstående till dömd brottsling

Den som är anhörig till någon som är dömd för grov brottslighet anses lida men om uppgifter om den anhörige lämnas ut till en journalist. När journalister har begärt ut uppgifter om anhöriga till personer som har dömts för grova brott har kammarrätterna i flera fall vägrat utlämnande. Avslagen har motiverats med att mot bakgrund av den massmediala uppmärksamhet som har riktats mot de aktuella brotten så finns det särskild anledning att anta att enskilda som omfattas av begäran lider men om dessa uppgifter lämnas ut (KRNS 2004-05-24, mål nr 2790-04; KRNJ 2004-07-16, mål nr 2280-04 samt KRNJ 2004-07-29, mål nr 2409-04).

Uppgift om avliden

Sekretesskyddet gäller även för en avliden person (prop. 1979/80:2 Del A s. 84)

Vissa uppgifter om en avliden persons dödsorsak och dödsort ansågs av kammarrätten vara av sådan karaktär att det fanns särskild anledning att anta att den frid som bör tillkomma den avlidna kränks eller att hennes efterlevande närstående skulle lida men om uppgifterna lämnades ut (KRNS 2017-07-26, mål nr 4094-17).

Utredning om konstaterad falsk identitet

Den som kan ha uppträtt under falsk identitet och den som kan ha fått sina identitetsuppgifter missbrukade samt närstående till dessa, anses lida men om deras uppgifter lämnas ut till media. En journalist begärde ut Skatteverkets handlingar i åtta utredningar om falsk identitet. Begäran avsåg handlingarna i dess helhet med undantag för porträttbilder. Skatteverket lämnade ut handlingarna efter att ha maskerat uppgifter om bl.a. namn, adress och personnummer med hänvisning till 22 kap. 1 § OSL.

Kammarrätten delade Skatteverkets bedömning att det fanns särskild anledning att anta att den enskilda eller någon närstående till denna lider men om de maskerade uppgifterna lämnades ut. Domstolen fann att det kunde antas att antingen den som påstås ha uppträtt under falsk identitet eller den som kan ha fått sina identitetsuppgifter missbrukade, eller någon närstående till dessa personer, skulle komma att påverkas negativt om uppgifterna röjdes (KRNS 2015-12-02, mål nr 7903-15).

Risk för personförföljelse kan innebära sekretess

För att normalt sett harmlösa uppgifter ska vara sekretessbelagda måste det finnas någon särskild anledning. En sådan särskild anledning kan vara risk för personförföljelse, hot m.m. I folkbokföringsverksamheten används begreppet ”skyddade personuppgifter” för följande skyddsåtgärder:

• skyddad folkbokföring
• sekretessmarkering
• fingerade personuppgifter.

Sekretessmarkering och skyddad folkbokföring beslutas av Skatteverket medan fingerade personuppgifter beslutas av Polismyndigheten (2 § lag [1991:483] om fingerade personuppgifter).

Skyddad folkbokföring

För uppgifter om en enskilds personliga förhållanden i ärenden om skyddad folkbokföring gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är sekretess (22 kap. 2 § OSL).

Sekretess till förmån för enskilda med skyddad folkbokföring gäller även i mål eller ärende vid domstol eller annan myndighet. Sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit för uppgift som ensam eller tillsammans med någon annan uppgift lämnar upplysning om var den enskilda bor stadigvarande eller tillfälligt (21 kap. 3 a § första stycket OSL).

Sekretessen gäller för en uppgift om en beteckning på en fastighet hos en hyres- och arrendenämnd eller hos en domstol efter att en sådan nämnds beslut överklagats (21 kap. 3 a § andra stycket OSL).

Sekretessmarkering

Om det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av en bestämmelse om sekretess, får en myndighet markera detta genom att en särskild anteckning, en sekretessmarkering, görs på handlingen eller införs i den databas där den elektroniska handlingen hanteras. Den tillämpliga bestämmelsen ska anges (2 kap. 2 § TF, 2 kap. 20 § TF och 5 kap. 5 § OSL).

Under vissa förutsättningar och efter särskild ansökan kan en person få sina uppgifter i folkbokföringsdatabasen skyddade genom att en sekretessmarkering förs in i folkbokföringsdatabasen. Sekretessen för uppgifter i ärenden om sekretessmarkering regleras i 22 kap. 1 § första stycket OSL .En sekretessmarkering är enbart en varningssignal om behovet av att göra en noggrann skadeprövning när någon begär att få ut en sekretessmarkerad uppgift. Den har alltså ingen egen självständig betydelse. Om handlingen eller uppgiften inte lämnas ut görs det på grund av att det finns särskild anledning att anta att personen lider men. Markeringen, som också förs in i beskattningsdatabasen, överförs till de myndighetsregister som aviseras från folkbokföringsdatabasen. Ett beslut om sekretessmarkering är enbart en administrativ åtgärd och kan därför inte överklagas (RÅ 2006 ref. 61).

Rättsfall: sekretessmarkerade uppgifter

Nedan redovisas olika exempel på bedömningar av sekretessmarkerade uppgifter.

Sekretess för brottsoffers uppgifter

Utlämnande av mantalsskrivningsuppgifter vägrades beträffande en person som varit utsatt för grova brott och för vilken en spärrmarkering (d.v.s. sekretessmarkering) hade införts i ADB-systemet för folkbokföring (RÅ 1988 not. 785).

Inte alltid sekretess för adress vid rätt till umgänge

I två fall där sökandena enligt en dom hade rätt till umgänge med sina barn gjorde Högsta förvaltningsdomstolen olika bedömningar rörande sekretessen för adressuppgifter. I RÅ 1994 not. 470 ansåg domstolen p.g.a. ”omständigheterna” att sökandens hustrus adress, för vilken sekretessmarkering hade införts, inte kunde lämnas ut. I RÅ 1994 not. 99 fann däremot domstolen att adressen, för vilken sekretessmarkering inte hade införts, för sökandens hustru och barn kunde lämnas ut.

Sekretess för handläggares uppgifter

Kammarrätten fann att sekretess gällde hos Skatteverket för uppgift om vilken handläggare som fattat ett beslut om sekretessmarkering, eftersom en geografisk inringning av var den skyddade personen befinner sig kan göras om namnet på den beslutande handläggaren hos verket lämnas ut (KRNG 2005-04-26, mål nr 512-05).

Ingen sekretess för adressuppgift vid upphävt besöksförbud

En pappa ansökte om att få ut sonens, och därmed även mammans, adressuppgifter. Uppgifterna hade sekretessmarkerats med anledning av en förundersökning mot pappan om grov kvinnofridskränkning av mamman, och ett besöksförbud för pappan. Sedan förundersökningen lagts ned, besöksförbudet upphävts och åklagaren uppgett att pappan inte förekom i misstanke- eller belastningsregistret och att det inte fanns något som styrkte mammans påstående om förföljelse fann kammarrätten att adressuppgifterna kunde lämnas ut till pappan (KRNS 2010-03-16, mål nr 7690-09).

Sekretess hos alla myndigheter för uppgift om förföljda personer

Sekretess gäller inom hela den offentliga förvaltningen för vissa uppgifter om det av särskild anledning kan antas att den enskilda eller någon närstående till denna kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs (21 kap. 3 § första stycket OSL).

Sekretessen gäller för en uppgift om en beteckning på en fastighet hos en hyres- och arrendenämnd eller hos en domstol efter att en sådan nämnds beslut överklagats (21 kap. 3 § andra stycket OSL).

Se Förföljda personer och liknande.

Sekretess hos alla myndigheter för uppgift om utlänning i vissa fall

Alla uppgifter om utlänningar (både utländska medborgare och statslösa) kan vara sekretessbelagda, oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer (21 kap. 5 § OSL).

Sekretess hos alla myndigheter för uppgift om koppling till fingerade personuppgifter

Under vissa förutsättningar kan en folkbokförd person få medgivande att använda andra personuppgifter om sig själv än de verkliga, s.k. fingerade personuppgifter. Hos alla myndigheter gäller sekretess med ett omvänt skaderekvisit för uppgift om kopplingen mellan de fingerade personuppgifterna och de verkliga personuppgifterna, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är sekretessbelagd (21 kap. 3  § tredje stycket OSL).

Sekretess i namnärenden

Skatteverket beslutar i alla namnärenden. I ärenden om byte av namn gäller sekretess med ett kvalificerat rakt skaderekvisit för uppgift om enskildas personliga förhållanden, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig (22 kap. 4 § OSL).

Sekretess i ärende om dödförklaring

Skatteverket handlägger ärenden om dödförklaring av försvunna personer. I dessa ärenden kan det förekomma integritetskänsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit, vilket innebär att utgångspunkten är att uppgiften är offentlig (22 kap. 4 a § OSL). Om Skatteverket i ärenden om dödförklaring får uppgifter som är sekretessreglerade till skydd för enskildas personliga förhållanden från någon annan myndighet ska Skatteverket tillämpa samma sekretessbestämmelse på uppgiften som den ingivande myndigheten (22 kap. 4 b § OSL).

Sekretessreglerna gäller även för liknande register

Lagstiftaren vill inte att sekretessen inom den egentliga folkbokföringen ska kunna kringgås genom att uppgifterna får en mer vidsträckt offentlighet i andra register som omfattar befolkningen. Därför gäller reglerna i 22 kap. 1 § OSL också för annan liknande registrering av befolkningen (till exempel det automatiserade centrala statliga person- och adressregistret SPAR och i annan verksamhet som avser registrering av en betydande del av befolkningen när regeringen har föreskrivit det (6 § OSF). Föreskrifterna innehåller en uppräkning av olika register, bland annat fastighetsregistret, Polismyndighetens centrala passregister och Skatteverkets databas över id-kort för folkbokförda i Sverige. Folkbokföringssekretessen gäller däremot inte för register som innehåller ett begränsat urval av befolkningen, t.ex. körkortsregistret.

Sekretesskatalog

I tabellen nedan finns en uppräkning av de vanligaste handlingarna och uppgifterna i folkbokföringsverksamheten och om dessa är sekretessbelagda eller inte i förhållande till andra enskilda.

Sekretessbelagda uppgifter kan lämnas till andra myndigheter om det finns en sekretessbrytande regel som är tillämplig. I vissa fall kan sekretessbelagda uppgifter även lämnas till enskilda om det finns en tillämplig sekretessbrytande regel.

Handling eller uppgift	Sekretess		Anmärkning
	Ja	Nej
Adoption – uppgift om att någon är adopterad, biologiska föräldrar, adoptivföräldrar	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgifterna offentliga. Sekretess gäller om det av särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs. Prövning ska göras i varje enskilt fall.
Adress	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften offentlig. Sekretess gäller om det av särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs. Sekretessmarkering kan finnas. Markeringen innebär att sekretessprövning ska ske i särskild ordning.
Civilstånd	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften offentlig. Sekretess gäller om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs.
Civilståndsändring – datum för	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften offentlig. Sekretess gäller om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs.
Fotografisk bild	X	(X)	22 kap. 1 § andra stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften sekretessbelagd. Sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilda eller någon närstående till denna lider men.
Hemortskommun	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften offentlig. Sekretess gäller om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs. Sekretessmarkering kan finnas. Markeringen innebär att sekretessprövning ska ske i särskild ordning.
Medborgarskap	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften offentlig. Sekretess gäller om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs.
Namn	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften offentlig. Sekretess gäller om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs. Sekretessmarkering kan finnas. Markeringen innebär att sekretessprövning ska ske i särskild ordning.
Personbevis	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Lämnas normalt sett endast till den det gäller. Om en annan person frågar kan uppgifter lämnas ur folkbokföringsdatabasen. Enligt huvudregeln är uppgifterna offentliga. Sekretess gäller om det av särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs. Sekretessmarkering kan finnas. Markeringen innebär att sekretessprövning ska ske i särskild ordning.
Personnummer	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften offentlig. Sekretess gäller om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs. Sekretessmarkering kan finnas. Markeringen innebär att sekretessprövning ska ske i särskild ordning.
Samordningsnummer	(X)	X	22 kap. 1 § första stycket OSL. Enligt huvudregeln är uppgiften offentlig. Sekretess gäller om det av någon särskild anledning kan antas att den enskilda eller närstående till denna lider men om uppgiften röjs.

Kompletterande information

• Hur fungerar en sekretessbestämmelse?
• Förstärkt skydd av personuppgifter för hotade och förföljda personer (prop. 2013/14:178)
• Ökad trygghet för hotade och förföljda personer (SOU 2015:69)