Förvaltningsrättsliga principer

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipens syfte är att det allmänna ska göra noggranna avvägningar mellan det allmännas och de enskildas intressen innan en åtgärd vidtas. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och åtgärden får bara vidtas om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den åtgärden riktas mot (5 § tredje stycket FL). En myndighet får bara ingripa i ett enskilt intresse om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet.

Avsikten med bestämmelsen är dock inte att myndigheten i detalj ska väga varje åtgärd mot den enskildas motstående intressen. Bestämmelsen avser att säkerställa att de åtgärder som vidtas är proportionella och nödvändiga för att uppnå det resultat som myndigheten vill åstadkomma (prop. 2016/17:180 s. 290).

När gäller proportionalitetsprincipen?

Lagstiftaren har genom att lagreglera proportionalitetsprincipen i FL velat tydliggöra och uppmärksamma, både för myndigheterna och för de enskilda, vad proportionalitetsprincipen är och vad denna innebär (prop. 2016/17:180 s. 62).

Bestämmelsen om proportionalitet gäller alla delar av en åtgärd. Det är viktigt att komma ihåg att varje del i en åtgärd kräver en proportionalitetsavvägning varför en bedömning ska göras vid varje åtgärd oavsett om det är fråga om en tvångsåtgärd eller inte.

Proportionalitetsprincipen enligt skatteförfarandelagen

Proportionalitetsprincipen finns även inskriven i en så kallad portalparagraf som gäller för hela skatte­förfarande­lagens tillämpningsområde. I bestämmelsen sägs att av proportionalitets­principen följer att beslut enligt denna lag bara får fattas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse (2 kap. 5 § SFL).

Lagstiftaren har genom bestämmelsen velat rikta uppmärksamhet mot proportionalitetsprincipen och göra det lättare för enskilda att hänvisa till principen i ärenden och mål enligt skatteförfarandelagen. Bestämmelsen ska också påminna Skatteverket om att beslut enligt skatteförfarandelagen alltid ska föregås av proportionalitetsavvägningar (prop. 2010/11:165 s. 302).

Den aktuella bestämmelsen om proportionalitet gäller alla delar av en beslutad kontrollåtgärd och ska inte enbart förknippas med bestämmelserna om tvångsåtgärder (vitesföreläggande, bevissäkring och betalningssäkring).

Proportionalitetsavvägning vid kontroll, tvång och sanktioner

I motiven till bestämmelsen i skatteförfarandelagen sägs att det ska finnas en rimlig balans eller proportionalitet mellan fördelarna för det allmänna och de nackdelar som åtgärden innebär för den enskilda. Beslut om kontroll, tvång och sanktioner m.m. ska föregås av en proportionalitetsavvägning. Hur noggrann avvägningen måste vara beror givetvis på vad beslutet gäller. Ett omfattande s.k. tredjemansföreläggande som avser uppgifter om hundratals personer bör föregås av en noggrann proportionalitets­avvägning medan någon sådan avvägning knappast behöver göras alls innan en tjänsteman förelägger den som inte har fullgjort sin deklarationsskyldighet att göra det (prop. 2010/11:165 s. 301).

Hur proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid olika kontroller kommenteras vid behov i relevanta avsnitt i vägledningen.

Officialprincipen

Officialprincipen är en allmän princip inom förvaltningsrätten. I förvaltningslagen anges därför bl.a. att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver (23 § FL). Myndigheten har alltså ett utredningsansvar.

Objektivitets- och likabehandlingsprincipen

Objektivitetsprincipen innebär att myndigheterna ska vara sakliga och opartiska i sin verksamhet (5 § andra stycket FL).

Principen innebär att myndigheterna

• ska göra sina utredningar och andra åtgärder objektivt och inte bara utifrån omständigheter som är till fördel för det allmänna
• inte får utgå från andra intressen än dem som myndigheten är satta att tillgodose
• inte får grunda sina beslut på andra omständigheter än de som enligt tillämpliga lagar får beaktas vid prövningen av ett ärende (prop. 2016/2017:180 s. 60).

Objektivitetsprincipen inbegriper även ett förbud mot att behandla lika fall olika (likabehandlings­principen). Detta innebär att myndigheter inte får handla godtyckligt och inte får särbehandla någon utan stöd i lag. Fall där de sakliga förutsättningarna är lika ska behandlas på samma sätt.

Principerna har även kommit till uttryck i 1 kap. 9 § RF där det framgår att myndigheter som fullgör offentliga förvaltnings­uppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Legalitetsprincipen

Legalitetsprincipen är ett skydd mot en nyckfull och godtycklig maktutövning ifrån det allmännas sida.

Enligt legalitetsprincipen får myndigheterna bara vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen (5 § första stycket FL).

Exempel på stöd i rättsordningen kan vara de allmänna bestämmelserna i förvaltningslagen eller detaljerad reglering i tillämplig speciallagstiftning. Det kan också vara fråga om bestämmelser i verkets instruktion, i myndighetsförordningen eller i någon annan förordning som regeringen har beslutat om (prop. 2016/17:180 s. 289). Det krävs dock inte att det finns ett uttryckligt stöd för en viss åtgärd i en viss lagbestämmelse men åtgärden måste vara rimlig och kunna motiveras utifrån stöd i rättsordningen (prop. 2016/17:180 s. 59).

Kravet på stöd omfattar inte bara möjligheten att meddela för den enskilde betungande beslut utan gäller för allt beslutsfattande och all verksamhet som en myndighet bedriver.

Om det är fråga om tvångsåtgärder, som exempelvis bevissäkring, så följer av 2 kap. 6 RF att beslutanderätten måste framgå direkt av lagtext. Skatteverket kan inte få tillträde till en privat plats eller område utan direkt lagstöd eller samtycke från den enskilda.

Legalitetsprincipen kommer också till utryck i 1 kap. 1 § RF samt, när det gäller beskattning, i 2 kap. 10 § andra stycket RF. Regleringen i 2 kap. 10 § andra stycket RF innebär bl.a. att Skatteverket måste ha stöd i föreskrift för att ta ut skatt eller avgift.

Bakgrunden till att legalitetsprincipen anges i förvaltningslagen är enligt förarbetena att det finns en klar indikation på att myndigheterna inte alltid i tillräcklig utsträckning tar reda på om att de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Utvecklingen från en mer klassisk förvaltning mot en förvaltning med ökade inslag av informationsuppgifter och mera kundrelaterade aktiviteter, t.ex. i form av olika digitala självbetjäningstjänster, har också inneburit ökade risker i detta avseende. Avsikten är alltså att hindra myndigheten från att agera helt vid sidan av sina i författning angivna åligganden (prop. 2016/17:180 s. 58).