Sekretess och användningsbegränsningar

Sekretess vid informationsutbyte

Olika sekretessbestämmelser gäller för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden beroende på om det är Sverige som bistår en annan stat genom att lämna ut information, eller om Sverige istället är mottagare av information från en annan stat. Sekretess kan också gälla till skydd för myndighetens kontroll i ett ärende om handräckning.

En uppgift som omfattas av sekretess får inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanstatlig organisation om det inte finns en bestämmelse i lag eller förordning som säger att utlämnandet kan göras. En uppgift kan lämnas ut även utan stöd i i en sådan bestämmelse om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det står klart att utlämnandet är förenligt med svenska intressen (8 kap. 3 § OSL).

Vid informationsutbyte skapas ett eget ärende i vilket Skatteverket och det andra landets behöriga myndighet är parter. Den person vars uppgifter utbytet avser är alltså inte part i ett sådant ärende. Personens rätt att ta del av utbytta uppgifter behandlas under partsinsyn.

Sekretessregler när Skatteverket bistår ett annat land

Regler om sekretess i beskattningsverksamheten finns i 27 kap. 1–4 §§ OSL. Den sekretessen gäller även i ärenden om handräckning eller bistånd som en svensk myndighet lämnar åt en myndighet eller något annat organ i den andra staten eller inom den mellanfolkliga organisationen. En förutsättning är att riksdagen har godkänt ett avtal om detta och att biståndet lämnas i en sådan verksamhet som motsvarar den som avser bestämmande av skatt m.m. (27 kap. 5 § första stycket OSL).

Bestämmelsen innebär att biståndet ska ha lämnats i en sådan verksamhet som avser ärenden där Sverige i enlighet med ett avtal lämnar information till en annan stat eller till t.ex. EU. Ett sådant ärende om handräckning eller bistånd i vilket Sverige lämnar information till en annan stat kan hos den svenska myndigheten inte hänföras till verksamhet som avser bestämmande av skatt m.m. enligt 27 kap. 1 § OSL, eller till något sådant särskilt kontrollärende som regleras i 27 kap. 2 § OSL. Uppgifter som förekommer i ett sådant ärende blir alltså inte sekretessbelagda direkt genom de grundläggande reglerna om skattesekretess i 27 kap. 1–2 §§ OSL. Men om syftet är att uppgiften ska lämnas ut för att användas i en verksamhet som motsvarar den verksamhet som avses i 27 kap. 1 § första stycket OSL eller i ett sådant kontrollärende som avses i 27 kap. 2 § första stycket 1 OSL i den mottagande staten, eller hos den mellanfolkliga organisationen, gäller sekretessen enligt de bestämmelserna för uppgifterna (27 kap. 5 § första stycket OSL).

Sekretess för förberedelse och pågående granskning

Sekretess gäller för uppgifter om planläggning eller andra förberedelser för bl.a. revision eller annan granskning som en myndighet ska göra (17 kap. 1 § OSL). Sekretessen kan aktualiseras i ärenden där Sverige lämnar handräckning eller bistånd till andra länder.

Dessutom gäller sekretess för uppgifter som hänför sig till en pågående granskning för kontroll av bl.a. skatt, om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs för den som kontrollen avser (17 kap. 2 § OSL). Den sekretessen, s.k. kontrollsekretess, upphör att gälla när kontrolländamålet har säkrats.

Sekretessregler när ett annat land bistår Sverige

Skatteverket kan i ett särskilt ärende om revision eller annan kontroll eller utredningen i ett beskattningsärende begära handräckning. När verket tar emot uppgifterna från en stat eller mellanfolklig organisation med anledning av en sådan begäran kommer uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden att omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § första stycket eller 2 § första stycket 1 OSL beroende på i vilket ärende handräckningen är begärd. Om den sker inom ramarna för en revision eller annat särskilt kontrollärende gäller sekretess enligt 27 kap. 2 § första stycket 1. Om handräckningen istället sker i ett beskattningsärende, kommer uppgifterna att behandlas i verksamhet som avser att bestämma skatt eller att fastställa underlag för att ta ut skatt vilket innebär att sekretess istället kommer att gälla enligt 27 kap. 1 § första stycket OSL. Absolut sekretess kommer att gälla för sådana uppgifter även enligt 27 kap. 5 § andra stycket OSL.

För att Sverige ska kunna tillgodose kravet på absolut sekretess för uppgifter som Skatteverket tar emot från andra länder i beskattningsverksamheten får uppgifterna inte användas i strid med avtalet och de användningsbegränsningar som det innehåller (jfr 27 kap. 5 § tredje stycket OSL). Skatteverket får som en konsekvens av detta inte lämna ut uppgifterna till en annan myndighet om den myndigheten ska använda uppgifterna i strid med användnings­begränsningarna. De sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15-27 §§ och 28 § första stycket OSL är inte tillämpliga vid sådana förhållanden och bryter därför inte sekretessen enligt 27 kap. 5 § OSL.

Sekretess kan gälla för uppgifter om förberedelse och pågående granskning även i handräckningsärenden då annat land bistår Sverige.

Utrikessekretessen

En uppgift som rör Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör någon annan stat, en mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat eller som är statslös, är sekretessbelagd om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (15 kap. 1 § OSL).

För att bestämmelsen ska vara tillämplig har HFD ansett att det ska vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet, som medför störningar i förbindelserna eller på annat sätt skadar landet, om uppgiften röjs.

Utrikessekretessen kan bli aktuell när det gäller informationsutbyte med andra länder. Det är då främst uppgifter kring avtalet och förhållandet mellan länderna som kan tänkas vara sekretessbelagda med hänvisning till utrikessekretessen.

Rättsfall: utrikessekretess

Handlingar i ett handtäckningsärende som kommit in från England begärdes utlämnade av den enskilde som var föremål för beskattning. England hade godtagit att handlingarna lämnades ut, men ansåg att undantag skulle göras för uppgift om vilken tjänsteman som agerat på myndighetens vägnar. Eftersom namnet på tjänstemannen redan hade lämnats ut, fann Högsta förvaltningsdomstolen att uppgiften inte kunde sekretessbeläggas med stöd av 2 kap. 1 § SekrL (numera 15 kap. 1 § OSL). Däremot skulle uppgiften om tjänstemannens namn kunna vara sekretessbelagd, om uppgiften inte tidigare hade röjts för mottagaren (RÅ 2006 not 136).

Kammarrätten har i flera domar uttalat att en uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden normalt inte är av sådan art att det skulle kunna medföra att Sveriges förbindelser till ett annat land störs (KRNS 2014-09-04, mål nr 2909-14; KRNS 2015-03-13, mål nr 5-15 och KRNS 2014-07-03, mål nr 3038-14).

Kammarrätten i Stockholm har ansett att utlämnande av uppgifter om utländska referensnummer skulle skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet och att uppgifterna därför var sekretessbelagda med stöd av 15 kap. 1 § OSL (KRNS 2017-03-20, mål nr 8620-16).

Kammarrätten i Jönköping har ansett att den utlämnande utländska myndighetens inställning i sekretessfrågan inte i sig är avgörande för bedömningen av om en uppgift är sekretessbelagd enligt 15 kap. 1 § OSL. Avsändarens intresse av sekretess kan däremot ha betydelse för skadeprövningen i det enskilda fallet, men det är svenska domstolar och myndigheter som självständigt ska pröva frågor om utlämnande (KRNJ 2017-01-27, mål nr 3556-16).

Kammarrätten i Stockholm har uttalat att handlingar som Skatteverket har fått inom ramen för en förhandling om en ömsesidig överenskommelse enligt skatteavtal omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 § OSL. Handlingarna ansågs vara av sådan art och ha sådan anknytning till det internationella samarbetet att Sverige kunde antas lida skada om de lämnades ut. Kammarrätten delade också Skatteverkets inställning att den enskilde inte var part i ärendet om ömsesidig överenskommelse enligt skatteavtalet vilket innebar att partsinsyn inte aktualiserades (KRNS 2021-07-16, mål nr 3425-21). Domen överklagades till Högsta förvaltningsdomstolen som inte beviljade prövningstillstånd (HFD 2021-12-03, mål nr 4719-21).

Sekretess i det internationella samarbetet

Sekretess gäller för en uppgift som en myndighet har fått från ett utländskt organ p.g.a. en bindande EU-rättsakt eller ett avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation som EU ingått eller som riksdagen godkänt, om det kan antas att Sveriges möjlighet att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs (15 kap. 1 a § OSL).

För att sekretess enligt 15 kap. 1 a § OSL ska gälla krävs det normalt att det finns en tydlig sekretessbestämmelse i den aktuella EU-rättsakten eller avtalet som reglerar sekretessen. En bestämmelse som hänvisar tillbaka till intern sekretesslagstiftning anses inte vara en sådan tydlig bestämmelse. Uppgiften ska vidare ha tagits emot eller hämtats in som en direkt följd av en EU-rättsakt eller internationell överenskommelse. Det kan t.ex. vara uppgifter om enskilda som finns hos myndigheter p.g.a. ett internationellt samarbete.

När den här bestämmelsen tillämpas spelar det ingen roll vilken slags uppgift det handlar om. Sekretessen gäller bara hos den myndighet som har fått de aktuella uppgifterna, och inte hos någon annan svensk myndighet om de lämnas dit (prop. 2012/13:192 s. 30 och 44).

När sekretess gäller enligt 15 kap. 1 a § OSL får de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL inte tillämpas (15 kap. 1 a § tredje stycket).

Utrikessekretess vid direktåtkomst till uppgifter

Sekretess gäller för uppgifter som en myndighet har direktåtkomst till hos en annan stat eller mellanfolklig organisation, om myndigheten inte får behandla uppgiften enligt en bindande EU-rättsakt eller enligt avtal som Sverige eller EU ingått med annan stat eller mellanfolklig organisation (15 kap. 1 b § OSL).

När uppgifter i utländska databaser görs tillgängliga genom direktåtkomst för en svensk myndighet blir de allmänna handlingar hos den mottagande svenska myndigheten. Det gäller även om det finns ändamålsbegränsningar eller villkorade sökbegränsningar i den EU-rättsakt eller den internationella överenskommelsen som reglerar informationsutbytet som gör att det inte är tillåtet för den mottagande myndigheten att behandla uppgifterna (prop. 2011/12:157 s. 8 och 11).

Sekretessen är absolut, vilket innebär att någon skadeprövning inte ska göras. Det medför att den mottagande svenska myndigheten kan avgöra sekretessfrågan, utan att behöva söka fram sådana uppgifter som myndigheten enligt den bindande EU-rättsakten eller den internationella överenskommelsen inte får behandla (prop. 2011/12:157 s. 11 och 17)

Användningsbegränsningar

Internationella avtal och EU-rättsakter innehåller ibland bestämmelser om att en myndighet bara får använda uppgifter som erhålls enligt avtalet eller EU-rättsakten för vissa angivna ändamål eller viss verksamhet. Sådana begränsningar kallas användningsbegränsningar och kan avse även andra uppgifter än personuppgifter.

Lagar med bestämmelser som begränsar möjligheterna att använda vissa uppgifter

Det finns ett antal lagar som innehåller bestämmelser som begränsar möjligheterna att använda vissa uppgifter som en svensk myndighet har fått från en myndighet i annan stat (användningsbegränsningar). Dessa räknas upp i 9 kap. 2 § OSL och omfattar bl.a. lagen (1990:314) om ömsesidig handräckning i skatteärenden och lagen (2012:843) om administrativt samarbete inom Europeiska unionen i fråga om beskattning. Uppräkningen i 9 kap. 2 § OSL är inte fullständig.

Begränsningarna gäller alla svenska myndigheter

Användningsbegränsningar är i allmänhet utformade så att de inte enbart tar sikte på den svenska myndighet som tar emot uppgifter från en myndighet i en annan stat, utan de gäller för alla svenska myndigheter. Det får i regel till följd att ingen annan svensk myndighet än den som fått uppgifterna från den utländska myndigheten kan utnyttja uppgifterna i sin verksamhet. Se till exempel 24 § LÖHS.

Rättsakterna innehåller ibland olika typer av användningsbegränsningar. Det går därför inte att ge något heltäckande allmänt svar på hur uppgifter från informationsutbyte får användas. Utgångspunkten är att en bedömning alltid måste göras utifrån den rättsakt som har legat till grund för informationsutbytet.

Vanliga användningsbegränsningar

En användningsbegränsning i en internationell rättsakt innebär att det land som tar emot uppgifter bara får använda dem för de särskilda ändamål som framgår av rättsakten. En vanlig användningsbegränsning är att de mottagna uppgifterna endast får användas för beskattnings­ändamål och åtal för skattebrott. Det innebär att sådana uppgifter t.ex. inte får överlämnas till åklagare för åtal för något annat brott än skattebrott. En åklagare som får en utländsk uppgift med användningsbegränsningar av Skatteverket är även förhindrad att använda uppgiften för andra brottstyper. Ett annat exempel på hinder att lämna ut uppgifter till annan myndighet är när Skatteverket tillämpar lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Även i dessa fall måste Skatteverket ta hänsyn till eventuella användningsbegränsningar som kan gälla för en uppgift som verket tagit emot från ett annat land och som är aktuell för underrättelse till annan myndighet.

Användningsbegränsningens förhållande till sekretessen

En användningsbegränsning innebär inte att någon sekretess gäller för uppgiften som avses. Begränsningen kan i stället liknas vid ett förbehåll som ger en anvisning om hur mottagaren får använda uppgifterna.

Om Skatteverket har handlingar eller uppgifter som kommit in på grund av internationella avtal eller EU-rättsakter, så gäller absolut sekretess för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden enligt 27 kap. 5 § andra stycket OSL. Om det finns användnings­begränsningar för uppgifterna i rättsakterna får de sekretessbrytande reglerna i 10 kap. 15-28 §§ OSL inte tillämpas i strid med rättsakten (jfr 27 kap. 5 § tredje stycket OSL). Det betyder att uppgifterna inte får lämnas ut från en myndighet till en annan med stöd av 10 kap.15–28 §§ OSL om de ska användas på ett sätt som inte är tillåtet enligt användningsbegränsningarna i rättsakten.

Användningsbegränsningar anses inte begränsa den enskildas rätt enligt TF att ta del av eller använda sig av en allmän handling. En annan sak är att sekretess ofta gäller till skydd för den mottagande myndighetens egen verksamhet, eller till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden enligt bestämmelser i OSL, och att handlingen därför inte kan lämnas ut.

Kompletterande information

• Hur fungerar en sekretessbestämmelse?