Utformning och dokumentation av beslut

Vilka uppgifter ska dokumenteras efter en myndighets beslut?

Myndigheternas skriftliga beslut ska enligt 31 § FL dokumenteras med en handling som visar

1. dagen för beslutet
2. vad beslutet innehåller
3. vem eller vilka som har fattat beslutet
4. vem eller vilka som har varit föredragande
5. vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

Motsvarande reglering finns för statliga förvaltningsmyndigheter underställda regeringen i 21 § myndighetsförordningen. Av 4 § FL framgår att om annan lag eller förordning innehåller bestämmelser som avviker från förvaltningslagen, så gäller bestämmelserna i den andra lagen eller förordningen. Regleringen i 21 § myndighetsförordningen avviker inte från regleringen i 31 § FL. Detta innebär att det i detta avseende råder en dubbelreglering för statliga förvaltningsmyndigheter. Förarbetena till förvaltningslagen förklarar inte varför dubbelregleringen behövs, utan anger endast att det finns lagtekniska och sakliga skäl för att införa en generell bestämmelse. Förarbetena anger också att 31 § FL har 21 § myndighetsförordningen som förebild och praxis avseende 21 § myndighetsförordningen är tillämplig även avseende 31 § FL (prop. 2016/17:180 s.184 f. och 319 f.). Bestämmelsen i 31 § FL ska därför tillämpas, om inte skäl finns att specifikt tillämpa 21 § myndighetsförordningen, såsom att det hänvisas enbart till den förordningen i annan författning eller föreskrift.

Regleringen i 31 § FL innebär inte att samtliga uppgifter alltid måste dokumenteras. När ett beslut fattas av en enskild befattningshavare utan medverkan av någon annan (t.ex. föredragande), kan några sådana uppgifter av naturliga skäl inte ingå i dokumentationen. Likaså när beslut fattas automatiskt, kan det av underlaget naturligtvis inte dokumenteras vem som fattat det automatiska beslutet eftersom någon beslutsfattare inte finns (prop. 2016/17:180 s. 185).

Bestämmelsen i 31 § FL gäller enligt sin lydelse inte muntliga beslut. Skälet till det är att en sådan reglering skulle förta de fördelar som en muntlig handläggning kan innebära. I praktiken medför skyldigheten att underrätta om beslut enligt 33 § FL att även sådana beslut måste dokumenteras (prop. 2016/17:180 s. 184).

Speciella regler för Skatteverkets automatiska beslut

Enligt 39 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket ska verket inte tillämpa bestämmelserna i 21 § punkt 3-5 myndighetsförordningen när beslutet fattas automatiskt eftersom sådana beslut fattas maskinellt utan att någon befattningshavare tagit aktiv del i beslutsfattandet. Av dokumentationen av de automatiska besluten behöver det därför inte framgå vem som fattat beslutet. Det räcker då att dokumentationen omfattar de uppgifter som är relevanta och aktuella i det enskilda ärendet (jfr prop. 2016/17:180 s. 185 f. och s. 319 f.).

Observera dock att för vissa beslut enligt skatteförfarandelagen ska beslutsfattare och, i förekommande fall, föredragande, framgå av den underrättelse som skickas till den enskilda (17 kap. 3 § SFF). Detta kan bli aktuellt när Skatteverket fattar beslut

• om slutlig skatt där Skatteverket avviker från inkomstdeklaration (se vidare Beslut kan meddelas elektroniskt),
• om skönsbeskattning på grund av att någon inkomstdeklaration inte har lämnats (se vidare Beslut kan meddelas elektroniskt),
• genom omprövning,
• om särskilda avgifter och
• om ansvar för skatt.

Att beslutsfattare ska framgå av underrättelsen förutsätter att uppgiften om beslutsfattare dokumenterats. Eftersom någon beslutsfattare inte finns när ett beslut fattas automatiskt kan någon sådan uppgift av naturliga skäl inte dokumenteras. Detta innebär att beslut i de fall som räknas upp i 17 kap. 3 § SFF inte kan fattas automatiskt.

Hur ska beslutet dokumenteras?

Det finns inga särskilda krav på hur dokumentationen ska ske. Dokumentationen kan t.ex. vara ett särskilt uppsatt beslut, en protokollsanteckning eller en anteckning direkt på en ansökningshandling som bevaras i en kopia hos myndigheten, s.k. tergalresolution. Dokumentationen kan vara i pappersform eller i elektronisk form, och Skatteverket behöver inte ta fram några speciella dokument för detta. Däremot ska dokumentationen vara bestående för framtiden (prop. 2016/17:180 s. 184 f).

Hur ska beslutet utformas?

I förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut (32 § FL) och om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till (33 § FL).

Vid utformningen av ett beslut är det väsentligt att parterna ges möjlighet att förstå hur myndigheten har resonerat i det enskilda fallet och beslutsmotiveringen ska därför vara klargörande. I detta ligger att myndigheten i sina beslut ska använda ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat så att besluten kan bli begripliga för mottagarna.

Ett beslut bör delas in i

• själva avgörandet, med andra ord beslutsledet eller beslutsleden, vilket ska hållas kort
• bakgrundsbeskrivning
• motivering, dvs. skälen för beslutet
• överklagandehänvisning, dvs. hur man överklagar (förutsatt att parten får överklaga beslutet eller om överklagbarheten är tveksam). I formell mening är detta inte en del av beslutet.

Bestämmelser om hur ett beslut ska disponeras saknas i förvaltningslagen. Utgångspunkten måste därför i stället vara vad som får anses vara allmänt vedertaget. Avgörandet ska inte redovisas sammanskrivet med bakgrundsbeskrivningen och motiveringen. I själva avgörandet ska inte heller text som hör till motiveringen av beslutet anges.

Den emfatiska beslutsmodellen

Om avgörandet anges först eller sist i beslutet saknar i princip betydelse. Inom Skatteverket byggs besluten upp enligt den så kallade emfatiska modellen. Detta innebär att beslutet inleds med själva avgörandet och följs av bakgrundsbeskrivning och motivering samt slutligen, skiljt från beslutet, en eventuell överklagandehänvisning. Även annan information kan förekomma avslutningsvis eller som bilaga, t.ex. om hur återbetalning av beslutat återkrav eller dylikt ska ske till Skatteverket. Även den informationen ska hållas avskild från själva beslutet.