Omröstning och avvikande mening

Beslutsfattandet

Ett beslut kan fattas av en befattningshavare, av flera gemensamt eller automatiserat (28 § första stycket FL).

Med automatiserat beslut menas beslut som fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare tar aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda fallet (prop. 2016/17:180 s. 315). Förvaltningsbeslut får alltså fattas på automatiserad väg utan särskild reglering i specialförfattning (prop. 2016/17:180 s. 179 f.), men om en annan lag eller förordning innehåller en bestämmelse som hindrar automatiskt beslutsfattande så gäller den bestämmelsen (4 § FL).

Olika former för beslutsfattande av en eller flera personer

Inom den offentliga förvaltningen förkommer i princip tre olika former för beslutsfattande:

• den byråkratiska beslutsformen (enrådighetsmetoden)
• den kollektiva beslutsformen (parlamentariska metoden) och
• den kollegiala beslutsformen (judiciella metoden).

I Skatteverkets verksamhet används normalt den byråkratiska beslutsformen som innebär att en ensam handläggare beslutar i ärendet, eventuellt efter föredragning av en annan handläggare. Avgörandets innehåll bestäms däremot helt och hållet av den som är beslutande.

Den kollektiva beslutsformen tillämpas främst i de beslutande politiska församlingarna, men är också vanlig i statliga myndigheter när beslut fattas i en styrelse eller i en nämnd. Skatteverkets ledning utgörs numera av en styrelse (16 § förordningen [2017:154] med instruktion för Skatteverket). Formerna för beslutsfattarnas deltagande i styrelsens beslut är inte reglerat men för att det kollektiva beslutsfattande ska kunna fungera på avsett vis är det i praktiken en förutsättning att besluten fattas vid ett beslutssammanträde. En eller flera ledamöter kan också delta på distans. Vid enighet är det inget som hindrar myndigheten från att tillämpa ett helt skriftligt förfarande (prop. 2016/17:180 s. 316), men för statliga förvaltningsmyndigheters styrelser begränsas detta till enbart brådskande ärenden (12 § första stycket myndighetsförordningen).

Den kollegiala beslutsformen utmärks av att ett visst minimiantal av befattningshavare hos beslutsorganet måste medverka för att ett beslut ska kunna fattas, och om enighet inte uppnås så måste var och en ge uttryck för sin uppfattning inom ramen för ett särskilt omröstningsförfarande. Beslutsformen tillämpas bl.a. av vissa förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgifter men är vanligast hos domstolarna i den dömande verksamheten.

Acklamation

När flera ska fatta beslut gemensamt och inte kan enas är huvudregeln att beslut fattas genom s.k. acklamation (28 § andra och tredje styckena FL). Ordföranden lägger fram de olika förslag till beslut som har förts fram. Varje förslag läggs fram så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Med ledning av vad ledamöterna svarar talar ordföranden sedan om vilket förslag som omfattas av flest ledamöter enligt hens mening. Det blir sedan myndighetens beslut om inte någon av ledamöterna begär omröstning. Det framgår inte närmare av bestämmelsen hur bedömningen ska göras. Regleringens utformning innebär dock att bedömningen normalt bör göras med utgångspunkt i hur en tänkt omröstning skulle komma att utfalla, om en sådan skulle begäras av någon av ledamöterna (prop. 2016/17:180 s. 316 f.).

Omröstning

En omröstning ska genomföras öppet (29 § FL), vilket innebär att var och en av ledamöterna, inklusive ordföranden, måste redovisa sin inställning. Röstning med slutna sedlar får inte förekomma annat än med stöd av särskilda författningsbestämmelser. Vid lika röstetal har ordföranden utslagsröst. Man får alltså inte lotta.

Omröstningen, som naturligtvis ska omfatta samtliga förslag, går till på följande sätt.

Det förslag som ordföranden bedömt har stöd av en majoritet av ledamöterna vid acklamations­förfarandet blir huvudförslag. Mot det förslaget ställer man ett motförslag. Om det bara finns två förslag så ställs alltså de mot varandra omedelbart. Om det istället finns minst två andra förslag utöver huvudförslaget måste det först avgöras vilket av de förslagen som ska vara motförslaget vid den slutliga omröstningen. Någon uttrycklig reglering av hur man ska gå till väga för att avgöra vilket av de andra förslagen som ska vara motförslag finns inte, men enligt praxis används ett vanligt acklamations­förfarande (prop. 2016/17:180 s. 317). Motförslagen utesluts alltså undan för undan eftersom två av dem alltid ställs mot varandra. Det motförslag som får flest röster, d.v.s. enkel majoritet, går vidare till nästa omröstning o.s.v. tills bara ett motförslag återstår. Det förslag som vinner den slutliga omröstningen blir myndighetens beslut.

Skyldigheten att rösta i ärenden

Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet (29 § tredje stycket FL). Ingen av de som deltar får alltså helt avstå från att rösta. När flera omröstningar äger rum i samma ärende, alltså när det finns fler än två förslag, är det ett minimikrav att varje ledamot röstar för något av förslagen och deltar i de omröstningar som gäller det förslaget. En ledamot är alltså inte skyldig att rösta för mer än ett förslag men har rätt att delta även i övriga röstningsomgångar. Undantag från skyldigheten att rösta gäller givetvis vid jäv (jfr 16–17 §§ FL).

Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende ska kunna avgöras

Ordföranden är alltid skyldig att rösta när det behövs för att ett ärende ska kunna avgöras, d.v.s. när ett jämviktsläge annars skulle uppkomma (29 § tredje stycket FL). När omröstningen görs i flera omgångar gäller den skyldigheten vid varje röstningsomgång.

Rätten för ledamöter att reservera sig mot beslut

En ledamot som deltar i avgörandet i en styrelse, nämnd eller dylikt har rätt att reservera sig mot beslutet genom att den avvikande (skiljaktiga) meningen antecknas (30 § första stycket FL).

Någon lagreglerad skyldighet att föra protokoll över omröstningen finns inte, men det hör till god ordning att det görs om någon anmäler avvikande mening.

Med uttrycket ”den som deltar i avgörandet” menas ledamöter som närvarar, även på distans, och röstar vid det sammanträde där beslutet fattas. Möjligheten att anmäla avvikande mening gäller både vid acklamationsbeslut och vid beslut som fattas efter omröstning (prop. 2016/17:180 s. 318). Den vanligaste situationen är att den som reserverar sig är skiljaktig beträffande själva utgången, men ingenting hindrar att en reservation begränsas till bara beslutsmotiveringen.

För att en förklaring från en ledamot om avvikande mening ska ha verkan som reservation krävs att ledamoten talar om vilken avvikande mening hen har. Ledamoten ansvarar för innehållet i sin reservation (JO 2001/02 s. 367).

Vilken verkan har en reservation?

En reservation är en förutsättning för att ledamot ska fritas från ansvar för beslutet. Den som inte reserverar sig mot beslutet anses ha ställt sig bakom det och blir då medansvarig för beslutet. En ledamot som röstar för det förslag som får en minoritet av rösterna men sedan avstår från att anmäla reservation anses alltså stå bakom beslutet.

Tidpunkten för reservationen

En avvikande mening ska anmälas innan beslutet expedieras eller på något annat sätt görs tillgängligt för utomstående. Det är alltså normalt myndighetens egen expedieringsåtgärd som markerar den bortre gränsen för hur sent en avvikande mening kan anmälas. Om beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras senast när det får sin slutliga form (30 § tredje stycket FL). Det görs normalt genom justering av ett protokoll eller liknande. Intill den tidpunkten kan även en ledamot som röstat med majoriteten ändra sig genom att reservera sig. Ledamot som lagt ned sin röst vid omröstningen kan inte reservera sig.

Särskilt yttrande

Förvaltningslagen ger inte något utrymme för reservation från en ledamot som röstat helt i enlighet med majoritetsbeslutet efter det att beslutet expedierats eller i förekommande fall, fått sin slutgiltiga form. Vill ledamoten tillfoga något till utveckling av sin mening får hen göra det i ett s.k. särskilt yttrande (prop. 1985/86:80 s. 35 f.).

Även föredraganden och andra som deltagit i den slutliga handläggningen har rätt till skiljaktig mening

Föredraganden och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet har rätt att få avvikande mening antecknad (30 § andra stycket FL). En sådan tjänsteman är däremot aldrig medansvarig för beslutet. Den avvikande meningen har i dessa fall främst betydelse som underlag för parterna när de ska ställning till frågan om ett eventuellt överklagande av beslutet. Även om rätten att få en avvikande mening antecknad i dessa fall är generell så är avsikten att den ska utnyttjas återhållsamt (prop. 2016/17:180 s. 182 och s. 319). Sista tidpunkt att anmäla avvikande mening är samma som för ledamöter som vill reservera sig.

Andra tjänstemän än de som medverkat vid den slutliga handläggningen, t.ex. protokollförare vid beslutssammanträdet samt utredare som inte föredrar ärendet utan närvarar i utbildningssyfte, har inte rätt att få sin avvikande uppfattning antecknad.