Pröva en begäran om att ta del av en allmän handling

I årsutgåva 2024 har två rättsfall lagts till i avsnittet om skadeprövning:

• Behandling av den registrerades intresse ansågs strida mot dataskyddsförordningen

• Inget samtycke till marknadsföring ansågs vara i strid med PuL

En begäran kommer in till Skatteverket

När en enskild begär att få ta del av en allmän handling från Skatteverket är det lämpligt att den som ska pröva begäran går igenom följande grundläggande steg:

1. Är begäran tillräckligt preciserad, d.v.s. går det att identifiera handlingen? Om inte, kan handlingen identifieras efter en kontakt med den enskilda? Om svaret är ja kan du gå vidare till punkt två. Om svaret är nej kan begäran avslås.
2. Är den identifierade handlingen allmän? Bedömningen görs utifrån 2 kap. TF. Om svaret är ja kan du gå vidare till punkt tre. Om svaret är nej kan begäran avslås.
3. Är den allmänna handlingen offentlig eller sekretessbelagd? Bedömningen görs i första hand utifrån de materiella sekretessbestämmelserna i OSL och i andra hand enligt 21 kap. 7 § OSL.

Är Skatteverket rätt myndighet?

En begäran om att ta del av en allmän handling ska prövas av den myndighet som förvarar handlingen (2 kap. 17 § TF och 6 kap. 2 § OSL).

Om myndigheten har lokaler på flera ställen, finns det ingen skyldighet för en enskild att vända sig till den lokal där handlingen förvaras med sin begäran (RÅ 2007 ref. 68).

En allmän handling kan finnas i flera exemplar, i original eller som kopior. Om dessa exemplar finns förvarade hos olika myndigheter ska den eller de myndigheter som får in en begäran om att ta del av den aktuella handlingen självständigt pröva utlämnandet (RÅ 2006 ref. 2).

Kommande handlingar

Att en handling förvaras hos en myndighet innebär att den måste förvaras där vid tidpunkten för begäran. En myndighet kan därför inte pröva en begäran om att ta del av en handling som förväntas komma in till myndigheten, men som inte finns där än. Det betyder att det inte går att ha en stående begäran att ta del av handlingar som kontinuerlig kommer in eller upprättas hos en myndighet se exempelvis (RÅ 1982 Ab 118).

Handlingar som ännu inte upprättats

På samma sätt som det inte går att pröva en begäran att få ta del av handlingar som ännu inte kommit in, så kan en myndighet inte heller pröva en begäran om att få ta del av handlingar som ännu inte upprättats.

Framställa en ny handling

Det finns ingen skyldighet för en myndighet att på begäran framställa en ny handling utifrån uppgifter som finns i andra handlingar som förvaras hos en myndighet, oavsett om det kräver en större eller mindre arbetsinsats (RÅ 1978 2:19).

Det finns särskilda regler för så kallade potentiella handlingar.

Överlämna begäran till den myndighet som är behörig

Om Skatteverket får in en begäran om att ta del av en handling som förvaras hos myndigheten men där det är särskilt reglerat att utlämnandefrågan ska prövas av någon annan myndighet, ska Skatteverket genast lämna över begäran till den behöriga myndigheten (2 kap. 17 § andra stycket TF).

Detta kan t.ex. avse en handling som är av synnerlig vikt för rikets säkerhet och där behörig myndighet att pröva ett utlämnande framgår av 1 § OSF. Skatteverket bör i detta fall informera den som kommit in med begäran om vilken myndighet som tar över prövningen.

Det finns inga formkrav på begäran

Det finns inga formkrav på en begäran om att ta del av en allmän handling. Skatteverket kan därför inte ställa krav på att begäran ska vara skriftlig eller underskriven (JO 1978/79 s. 212).

Även om det inte finns några formkrav får Skatteverket komma överens med den enskilde om att begäran ska vara skriftlig. Det kan exempelvis vara lämpligt när begäran är omfattande eller väldigt detaljerad, för att undvika missförstånd om vad det är den sökande begär.

Hur preciserad måste begäran vara?

Den som begär ut en allmän handling måste precisera vilken handling det är fråga om så att myndigheten kan ta fram handlingen. Det innebär att myndigheten måste kunna identifiera handlingen utifrån de uppgifter som sökanden lämnar (prop. 1979/80:2 Del A s. 354). Skyldigheten att precisera begäran innebär inte att sökanden måste ange vilket ärende handlingen tillhör. Det räcker att myndigheten kan ta reda på vilken handling som begäran avser.

En begäran är tillräckligt preciserad om den omfattar en grupp av handlingar, t.ex. alla beslut som har fattats under en angiven tidsperiod i en viss typ av ärende. Den kan också preciseras genom att ange en viss typ av handlingar, t.ex. alla handlingar i en akt eller en pärm (JO 1979/80 s. 355).

En myndighet är inte skyldig att bedriva mer omfattande efterforskning för att ta reda på om vissa handlingar i arkiverat material stämmer överens med en allmänt hållen beskrivning som en sökande har lämnat (RÅ 1979 Ab 6, RÅ 1989 not. 100 och HFD 2018 ref. 8).

Även om det krävs en betydande arbetsinsats och tar lång tid för myndigheten att ta fram begärda allmänna handlingar måste handlingarna lämnas ut, förutsatt att det i praktiken inte är omöjligt att identifiera dem. En annan sak är att det kan påverka tidpunkten och kanske även sättet för att lämna ut handlingarna. Detta kan t.ex. avse en omfattande begäran där handläggaren -utifrån kravet på skyndsamhet - kommer överens med den sökande om att handlingarna kommer att lämnas ut löpande i takt med att dessa har identifierats och sekretessbelagda uppgifter maskerats.

Dagens post

En myndighet är skyldig att lämna ut ”dagen post” till den del den är offentlig om en enskild begär det. Däremot finns det ingen rätt för en enskild att närvara vid postöppningen hos en myndighet. Den som begär att få ta del av dagens post måste vänta tills myndigheten hunnit göra i ordning handlingarna för utlämnande (JO 1975 s. 313).

Frågan om dagens post har bedömts av Högsta förvaltningsdomstolen (RÅ 1991 ref. 50). Domstolen fann där att en begäran om att få ta del av "dagens post" inte uppfyllde nödvändiga krav på specifikation i det fall den förvarande myndigheten inte har rutiner för att samla alla handlingar som inkommit eller expedierats en viss dag för läsning i ett sammanhang.

Rättsfall: kravet på precision

Kronofogden vägrade att lämna ut samtliga avslagsbeslut av en särskild typ som meddelats under en tioårsperiod på grund av att begäran var för allmänt hållen och skulle leda till omfattande efterforskningsarbete. Kammarrätten uttalade att de begärda handlingarna skulle lämnas ut eftersom Kronofogden inte gjort gällande att det skulle vara omöjligt att få fram dem (KRNG 1994-11-23, mål nr 6787-1994).

Skolverket avslog en begäran om att få ta del av en av de anställdas inkommande och utgående e-post under perioden september 1999 till mars 2002. Skolverket motiverade sitt beslut med att alla allmänna handlingar som kommer in via e-post antingen tas ut på papper, diarieförs och läggs in i respektive ärendes akt eller gallras om de är av uppenbart ringa eller tillfällig betydelse. För att tillmötesgå begäran skulle totalt cirka 11 000 ärenden behöva sökas igenom. Kammarrätten konstaterade att det skulle krävas en manuell genomgång av varje enskild akt för att hitta handlingar som motsvarade begäran. Med hänsyn till det och till Skolverkets redovisade rutiner ansåg kammarrätten inte att begäran uppfyllde nödvändiga krav på specifikation och avslog överklagandet (KRNS 2003-06-18, mål nr 2373-2003).

Kammarrätten i Stockholm återförvisade en begäran om utlämnande av allmän handling till Försäkringskassan som hade avslagit begäran för att handlingarna inte var direkt sökbara i it-systemen. Kammarrätten konstaterade att om det genom olika tillvägagångssätt går att begränsa antalet ärenden, som måste gås igenom manuellt för att identifiera de begärda handlingarna, var ansökan tillräckligt preciserad. Den omständigheten att man inte direkt kunde söka på begärda handlingar i it-systemen var alltså inte tillräcklig grund för att avslå begäran (KRNS 2017-07-07, mål nr 2565-17).

Sökandens identitet och syfte

Sökanden har rätt att vara anonym. Skatteverket får alltså inte efterforska vem som begär ut en allmän handling eller varför hen gör det, om det inte behövs för att kunna göra sekretessprövningen. Det innebär att Skatteverket som huvudregel inte får kräva att den som vill ta del av en allmän handling talar om vem hen är eller vad handlingen ska användas till.

I vissa fall, när det finns en tillämplig sekretessbestämmelse i OSL, måste myndigheten vid sekretessprövningen kunna bedöma vad utlämnandet kan leda till. Den sökande får då välja mellan att antingen berätta vem hen är och vad handlingen ska användas till eller att avstå från att ta del av handlingen (2 kap. 18 § TF, prop. 1981/82:37 s. 47 f. och KRNJ 7 februari 1992 mål nr 4063-1991).

Inom skatteområdet är sekretessen i de flesta fall absolut och någon skade- eller menprövning ska därför inte göras. Skatteverket behöver därför i dessa fall bara efterforska en sökandes identitet om hen själv begär att få del av uppgifter om sig själv (12 kap. 1 § OSL).

Om den sökande vill vara anonym och inte uppge sin adress, har hen naturligtvis möjlighet att komma till Skatteverket för att få ta del av handlingen.

Inom exempelvis folkbokföringsområdet och det personaladministrativa området kan det bli aktuellt att utreda vem som begär att få ta del av en handling och varför eftersom det inom dessa områden ska göras en skadeprövning innan en handling lämnas ut (22 kap. 1 § OSL och 39 kap. 3 § OSL). Även inom beskattningsområdet kan det i vissa fall bli aktuellt att utreda vem som med stöd av 2 kap. 5 § SdbL begär att få ta del av en uppgift från beskattningsdatabasen och varför.

Rättsfall: rätten att vara anonym

Västerås stad uppmanade en sökande att lämna namn och adressuppgifter för att kunna fatta ett överklagbart beslut avseende en begäran om att få ut allmänna handlingar. Kammarrätten konstaterade att klaganden framställt sin begäran med stöd av 2 kap. TF, och därför hade rätt att vara anonym. Att Västerås stad bedömde att vissa av de begärda handlingarna inte var allmänna fråntog inte klaganden rätten att vara anonym i samband med begäran eller kommunens skyldighet att fatta ett överklagbart beslut enlig 2 kap. TF (KRNS 2009-11-16, mål nr 7164-09).

Rätten att vara anonym

En person ville inte uppge sin identitet i samband med ett utlämnandeärende hos Skatteverket. Efter det att Skatteverket meddelat att den efterfrågade uppgiften var sekretessbelagd bad den sökande om att få ett överklagbart beslut via e-post. Skatteverket begärde då att få del av den sökandes personnummer och postadress för att i stället kunna skicka beslutet med rekommenderat brev. Som ett alternativ uppgavs att beslutet skulle kunna hämtas på ett av de tjänsteställen som handlägger ärenden med skyddade personuppgifter. Under den skriftväxling som förekom vid handläggningen upplyste Skatteverkets handläggare den sökande om att hens identitet skulle behöva registreras vid ett eventuellt överklagande.

JO konstaterade i sitt beslut bl.a. att en sökande har rätt att vara anonym under hela handläggningen av ett utlämnandeärende hos en förvaltningsmyndighet och att det fanns skäl för allvarlig kritik för den handläggning som skett i detta ärende, bl.a. avseende den efterforskning som hade skett avseende den sökandes identitet (JO 8974-2019).

Likhetsprincipen

Skatteverket ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF). Det kallas för likhetsprincipen. Principen har bl.a. betydelse för hur Skatteverket behandlar en sökandens identitetsuppgifter.

JO har uttalat att även om identiteten hos en person som begär att få ta del av en allmän handling är känd, bör myndigheten inte utan vidare föra uppgifterna vidare. Det motiveras av grundtankarna bakom offentlighetsprincipen och anonymitetsskyddet (bl.a. JO 2013/14 s. 620).

Prövningen ska göras av den som är ansvarig för handlingen

Prövning av en begäran ska göras av den som enligt arbetsordningen har ansvar för den aktuella handlingen (6 kap. 3 § OSL).

Vem som har ansvar för en handling beror på vilken typ av handling det är och vilken status den har. Följande huvudregler gäller:

Handlingar i pågående ärenden	den som handlägger ärendet
Arkiverade handlingar	den eventuella tjänsteman som är utsedd enligt handläggningsordningen
Terminalbilder/uppgifter ur databaser/potentiella handlingar	den som får frågan

Samordning

Om begärda handlingar förvaras på olika håll inom Skatteverket ska de ansvariga handläggarna samordna utlämnandet ifråga om exempelvis utskick och avgift. Detsamma gäller om en begäran avser flera personer som handläggs på olika kontor eller sektioner.

Sekretess för personuppgifter som behandlas i strid med dataskyddsregleringen

När någon har begärt att få ta del av en allmän handling som innehåller personuppgifter, räcker det inte med att göra en materiell sekretessprövning innan utlämnandet. I OSL finns en sekretessbestämmelse som rör den sökandes behandling av personuppgifter i strid med dataskyddsregleringen.

Sekretess gäller för personuppgifter om det kan antas att ett utlämnande skulle medföra att uppgiften behandlas i strid med dataskyddsregleringen (21 kap. 7 § OSL).

Prövningen enligt den bestämmelsen tar sikte på om myndigheten kan anta att sökanden kommer att behandla personuppgifter i strid med dataskyddsregleringen efter det att myndigheten lämnat ut uppgifterna, inte om myndighetens utlämnande i sig strider mot dataskyddsregleringen. Eftersom det inte går att veta med säkerhet vad en sökande kommer att göra med uppgifter som hen tar del av, är det den tänkta behandlingen av personuppgifterna som är avgörande vid prövningen.

När är bestämmelsen tillämplig?

Bestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL gäller vid alla utlämnanden av offentliga personuppgifter från myndigheter. Bestämmelsen gäller oavsett om uppgifterna hämtas helt eller delvis från elektroniska system eller manuella register. Det har heller ingen betydelse om utlämnandet sker på papper eller i elektronisk form.

Skadeprövningen

Bestämmelsen innehåller ett rakt skaderekvisit. Skaderekvisitet i bestämmelsen är speciellt jämfört med de flesta andra raka skaderekvisit i OSL. Det är inte den begärda uppgiften i sig som har betydelse vid skadeprövningen utan vad som kan tänkas ske med uppgiften i det enskilda fallet efter att den har lämnats ut

Vid ett rakt skaderekvisit får myndigheten efterforska sökandens identitet och syfte med begäran om det behövs för skadeprövningen. Skadeprövningen görs då normalt med utgångspunkt i själva uppgiften som den sökande begär. I fråga om skaderekvisitet i 21 kap. 7 § OSL är det avgörande för om myndigheten får ställa sådana frågor istället om det finns någon konkret omständighet kring sökandens begäran som gör att myndigheten kan anta att personuppgifterna kommer att behandlas på ett sådant sätt att behandlingen omfattas av dataskyddsregleringen. Det innebär att Skatteverket inte får ställa frågor till den sökande enbart på grund av att en personuppgift begärs ut. Det ska vara fråga om omständigheter som att den sökande har begärt att få ta del av uppgifter om väldigt många personer ur ett register (ett s.k. massuttag) eller uppgifter om ett urval personer med viss karakteristika, t.ex. inkomst, politisk tillhörighet eller språktillhörighet (s.k. selekterade uppgifter) (prop. 2017/18:105 s. 135). Det kan också vara fråga om upplysningar om användandet som den sökande på eget initiativ lämnar i samband med sin begäran.

En annan omständighet som ger myndigheten anledning att utreda om sökandes behandling kommer att vara i strid med dataskyddsregleringen är att det visserligen rör sig om enstaka uppgifter som den sökande begär ut men där hen har för avsikt att sprida dem på internet (SOU 2001:3, s. 191).

Först om det med anledning av någon sådan konkret omständighet finns skäl att anta att sökanden kommer att behandla uppgifterna på ett sätt som strider mot dataskyddsregleringen kan frågor ställas till den sökande för att försöka ta reda på hur och till vad uppgifterna ska användas.

En sökande måste besvara myndighetens frågor på ett konkret sätt eller invända att den tilltänkta behandlingen är undantagen dataskyddsregleringen. I annat fall finns det vanligen skäl att vägra lämna ut uppgifterna.

Om sökanden lämnar en redogörelse för sin tilltänkta behandling, är det bara i undantagsfall som myndigheten inte bör lita på dessa uppgifter. Om det framgår av omständigheterna att redogörelsen är så osannolik att den kan lämnas utan avseende ska den inte godtas (SOU 2010:4 s. 341 f.).

Rättsfall: behandling av personuppgifter i strid med dataskyddsregleringen

Förvaltningsdomstolarna har i ett antal rättsfall prövat sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL om behandling av personuppgifter i strid med dataskyddsregleringen. Eftersom dataskyddsförordningen till stor del följer det tidigare dataskyddsdirektivets struktur och innehåll kan nedanstående rättsfall om PuL enligt Skatteverkets mening fortfarande anses relevanta.

Uppgifter från SPAR – en fråga om uppgiftsminimering enligt EU:s dataskyddsförordning

En ideell förening ansökte om att löpande få del av ett urval från SPAR om alla nyfödda barn till en manlig vårdnadshavare med maka utan geografisk begränsning. Uppgifterna var avsedda att användas i föreningens genealogiska verksamhet (medlemmars släktskapsförhållanden).

Skatteverket beslutade att avslå deras ansökan då de begärda uppgifterna efter utlämnandet kunde antas komma att behandlas i strid mot bestämmelserna om uppgiftsminimering i EU:s dataskyddsförordning (artikel 5.1 c).

Kammarrätten avslog föreningens överklagande och konstaterade att Skatteverket hade haft grund att avslå föreningens begäran med stöd av 21 kap. 7 § OSL. Detta då föreningen endast hade för avsikt att använda sig av en mycket liten del av de begärda uppgifterna varför de begärda uppgifterna efter utlämnandet därmed kunde antas komma att behandlas i strid med bestämmelsen om uppgiftsminimering i dataskyddsförordningen (KRNS 2019-06-04, mål nr 1719-19).

Behandling av den registrerades intresse ansågs strida mot dataskyddsförordningen

En enskild har begärt ut listor bestående av namn, adress och telefonnummer till elever inskrivna i grundskola av utbildningsförvaltningen. Uppgifterna skulle användas för att skicka information till eleverna och deras familj. Därefter skulle listorna lämnas tillbaka till myndigheten eller kastas bort.

Utbildningsförvaltningen beslutade att avslå begäran då uppgifterna kunde antas komma att behandlas i strid med datadataskyddsregleringen och omfattades därmed av sekretess i enlighet med 21 kap. 7 § OSL.

Kammarrätten konstaterade att begärda uppgifter skulle komma att behandlas på helt eller delvis automatisk väg och inte utföras som ett led i verksamhet av rent privat natur och att dataskyddsförordningen därmed var tillämplig på behandlingen. Den begärandes behandling av uppgifterna efter ett utlämnande kunde anses vara nödvändig för ett ändamål som rör ett berättigat intresse. Kammarrätten avslog det överklagade beslutet då det kunde antas att uppgifterna efter ett utlämnande skulle kunna komma att behandlas i strid med dataskyddsförordningen. Begärda uppgifter gällde barn med intellektuell funktionsnedsättning eller förvärvad hjärnskada. Kammarrätten ansåg, med hänsyn till dessa omständigheter, att deras intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteteten vid en avvägning vägde tyngre än den begärandes intresse av att få ta del av de begärda personuppgifterna (KRNS 2023-08-23, mål nr 3903-23).

Inget samtycke till marknadsföring ansågs vara i strid med PuL

En idrottsklubb begärde att få ut e-postadresser till samtliga studenter och anställda på ett universitet. E-postadresserna skulle användas för att göra utskick med erbjudanden. Enligt 19 § första stycket marknadsföringslagen får en näringsidkare vid marknadsföring till en fysisk person använda e-post bara om den fysiska personen har samtyckt till det på förhand. Kammarrätten ansåg inte att berörda studenter och anställda hade samtyckt till att få marknadsföring genom e-post från näringsidkare som bedriver träningsaktiviteter. Ett utlämnande skulle därför enligt domstolen innebära att uppgifterna skulle komma att behandlades i strid med kravet på laglighet enligt 9 § a) PuL. Uppgifterna var därför sekretessbelagda enligt 21 kap. 7 § OSL (KRNG 2015-11-06, mål nr 5553-15). Kammarrätten i Stockholm kom i ett liknande mål fram till samma slutsats (KRNS 2015-10-21, mål nr 5997-15), som handlade om att ett företag begärde ut e-postadresser till de personer som ansökt och erhållit lärarlegitimation av Skolverket. Kammarrättens beslut överklagades till högsta förvaltningsdomstolen (HFD 2016 ref. 40) som konstaterade att den omständigheten att en planerad behandling kan komma att strida mot marknadsföringslagen inte innebär att den också kommer i konflikt med kravet på laglighet i personuppgiftslagen. Underinstansernas angivna grund till att inte lämna ut begärda uppgifter hindrades således inte av sekretessbestämmelsen i 21 kap. 7 § OSL. Högsta förvaltningsdomstolen upphävde kammarrättens dom och Skolverkets beslut och återförvisade målet till Skolverket för ny prövning av om ett utlämnande kunde antas medföra att uppgifterna behandlades i strid med någon annan bestämmelse i personuppgiftslagen.