Skatteverkets utredningsskyldighet

Skatteverket ska se till att ärendena blir tillräckligt utredda

Skatteverket ska se till att ärenden på verket blir utredda i den omfattning som ärendet kräver (23 § FL). Myndigheten har ett ansvar för att utredningen hos myndigheten är så fullständig som möjligt.

Bestämmelsen om utredningsskyldigheten är tillämplig på alla förvaltningsärenden. Bestämmelsen finns även i annan lagstiftning, som exempelvis skatteförfarandelagen (40 kap. 1 § SFL).

Syftet med en utredning är att klarlägga de faktiska förhållanden som är relevanta för ärendet. Som beslutsmyndighet har Skatteverket det yttersta ansvaret för att underlaget i ärendet är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut.

Rättsprinciper i samband med utredningsåtgärder

När det gäller utredningsåtgärder, särskilt sådana som är ingripande mot den enskilda, ska Skatteverket beakta ett antal rättsprinciper:

• proportionalitetsprincipen
• officialprincipen
• legalitetsprincipen
• objektivitetsprincipen

Vad är tillräcklig utredning?

En av målsättningarna med förvaltningsförfarandet är att den enskilda inte ska föra sin sak vidare till domstol annat än undantagsvis. Därför är det viktigt att Skatteverkets utredning är så fullständig som möjligt. Om ett ärende överklagas, blir domstolsprövningen både mer rättssäker och mer effektiv när utredningen hos Skatteverket är fullständig (prop. 2016/17:180 s. 148).

Omständigheterna i det enskilda fallet avgör om utredningen är tillräcklig

Att ärendena hos Skatteverket blir tillräckligt utredda är en fråga om att fatta ett korrekt beslut utifrån den materiella lagstiftning som är tillämplig. Utredningen ska klarlägga om omständigheterna i det enskilda ärendet är sådana att kriterierna i den materiella lagstiftningen är uppfyllda. Det är Skatteverket som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut (prop. 2016/17:180 s. 149).

Vad som är tillräcklig utredning kan inte avgöras generellt utan får bedömas utifrån omständigheterna i ärendet.

Om ett ärende inleds av en enskild ligger mycket av ansvaret för utredningen på den enskilda av naturliga skäl. Om det är en enskild som inleder ett ärende, så ska hen medverka så långt som möjligt genom att lämna in den utredning som hen vill åberopa (23 § andra stycket FL). Skatteverket har dock även i detta fall ett utredningsansvar och ska, om det behövs, verka för att parten förtydligar eller kompletterar de uppgifter som lämnats i ärendet. Verket kan göra detta genom att t.ex. ställa frågor och påpeka brister till den enskilda (23 § tredje stycket FL).

I praktiken styrs alltså Skatteverkets utredningsinsatser av vilken typ av ärende som det gäller och av hur bevisbördan fördelar sig i ärendet. När det gäller ärenden om beskattning får bevisbördan och kravet på bevisningsstyrka särskild betydelse för vilka utredningsåtgärder som är aktuella.

Formen för utredningen

Skyldigheten att utreda ett ärende kan fullgöras på olika sätt beroende på omständigheterna i det enskilda fallet:

• Skrivbordskontroll – Normalt räcker det att den enskilda tillfrågas om sakförhållanden eller ombeds eller föreläggs att lämna vissa dokument vid en så kallad skrivbordskontroll.
• Ett svar på ett s.k. förslag till beslut kan oftast förbättra utredningen.
• Revision och bevissäkring kan användas som ett yttersta utredningsmedel i beskattningsärenden.
• Skatteverket kan själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter när detta behövs.
• Skatteverket kan hämta upplysningar formlöst om det är lämpligt.

Inom ramen för de allmänna rättsprinciperna i samband med utredningsåtgärder kan Skatteverket alltså agera ganska fritt för att klarlägga relevanta sakförhållanden.

Preciserade i lag finns

• utredningsformerna föreläggande och revision
• tvångsåtgärder i form av vitesföreläggande och bevissäkring
• vissa kontrollbesök i särskilda branscher.

Uppgifter från tredje man

Skatteverket bör vara försiktigt med att be en utomstående tredje man om upplysningar om en enskild. Metoden bör inte användas för att få information om t.ex. en persons levnadsförhållanden eller andra frågor där det kommer in betydande moment av värderingar, uppskattningar eller omdömen. I princip bör upplysningar inte hämtas in från andra utomstående än arbetsgivare och liknande, och då endast beträffande konkreta uppgifter.

JO har uttalat att möjligheten att genom förfrågan inhämta information från en tredje man där lagstadgad skyldighet saknas bör användas restriktivt och bara vid utredningar som gäller konkreta förhållanden (JO 1982/83 s. 272–274 och JO 1977/78 s. 310).

Uppgifter ska dokumenteras

Det är vanligt att en utredning omfattar muntliga upplysningar eller iakttagelser. Sådana uppgifter ska dokumenteras.

Kommunikationsskyldighet som ett led i utredningsskyldigheten

Kommunikationsskyldighet hör nära samman med och är ett led i utredningsskyldigheten. Det primära syftet med utredningsskyldigheten är att Skatteverket ska ha ett så bra beslutsunderlag som möjligt.

Utredningsskyldigheten aktualiseras framför allt när lämnade uppgifter eller avsaknaden av uppgifter ger anledning till det. Om en ansökan innehåller oklara uppgifter eller saknar uppgifter är det självklart att Skatteverket måste utreda ärendet vidare för att klarlägga relevanta faktiska förhållanden.

Även om inga direkta oklarheter finns i ett ärende kan omständigheterna ändå tala för att Skatteverket måste ge den sökande möjligheten att yttra sig. Om ett ärende kräver mer avancerade bedömningar och avväganden är det troligare att ett yttrande kan förbättra utredningen. Detta för att undvika att Skatteverkets beslut annars kommer att bygga på ett ofullständigt eller missvisande underlag.

Det är viktigt att tänka på att när Skatteverkets utredningsskyldighet väcks innebär det ofta att verket i sin fortsatta utredning tillför uppgifter till ärendet. I ansökningsärenden generellt kan det t.ex. vara uppgifter som verket har tillgång till och som motsäger vad sökanden har uppgett som stöd för sin ansökan. Om Skatteverket vid sin bedömning använder sig av andra uppgifter än de som tillförts ärendet av den sökande själv så uppkommer en kommunikationsskyldighet i enlighet med bestämmelsen i 25 § FL.

När domstolen beslutar har den ett eget utredningsansvar

I vissa ärenden är det domstolen som fattar ett första eller slutgiltigt beslut. Det gäller t.ex. företrädaransvar, bevissäkring och betalningssäkring. I dessa fall är det alltså domstolen som är den beslutande myndigheten och som ansvarar för att målet blir tillräckligt utrett (8 § FPL).

Domstolen som ska pröva frågan i målet har alltså en egen utredningsskyldighet. Men domstolens utredningsskyldighet enligt 8 § FPL befriar inte Skatteverket från att utreda frågan som ansökande myndighet. Dessa mål är entvåpartsprocess och parterna kommer i praktiken att själva få stå för den huvudsakliga utredningen.