Vad innebär kommunikation?

Kommunikation är viktigt för rättssäkerheten

Det förvaltningsrättsliga begreppet kommunikation innebär att den som ett ärende gäller får tillfälle att yttra sig i ärendet, blir hörd. Det är helt enkelt en rättsprincip att ingen ska dömas ohörd.

Kommunikation innebär praktiskt att den enskilde kontaktas för att få tillfälle att yttra sig men också att den enskilde får del av myndighetens avsikter och av uppgifter som kan behöva kommenteras.

Kommunikation är ett viktigt rättssäkerhetsinslag i handläggningen av ett ärende. När kommunikationsskyldigheten aktualiseras är det mycket viktigt att den inte förbigås. Samtidigt ska det sägas att kommunikation inte ska ske av slentrian eller för säkerhets skull. Som FL föreskriver ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (7 § FL). En prövning och bedömning ska ske på samma sätt som för andra åtgärder i handläggningen.

Två olika former av kommunikationsskyldighet

Skatteverkets kommunikationsskyldighet enligt SFL regleras i 40 kap. 2 § SFL och 40 kap. 3 § SFL. Bestämmelserna tar upp två situationer där kommunikation ska ske innan ett ärende avgörs.

För det första ska Skatteverket inhämta yttrande över tilltänkta nackdelsbeslut (40 kap. 2 § SFL). Bestämmelsen innebär att kommunikation ska ske i fråga om Skatteverkets argumentation inför det kommande beslutet. Enkelt uttryckt ska den som ärendet gäller få tillfälle att yttra sig över ett tilltänkt beslut och de skäl som Skatteverket överväger att lägga till grund för beslutet.

För det andra ska Skatteverket inhämta yttrande över uppgifter tillförda av annan (40 kap. 3 § SFL). Detta innebär en skyldighet för Skatteverket att kommunicera uppgifter som tillförts ärendet av någon annan än den som ärendet gäller.

Se också sidan om kommunikationsskyldighet enligt 17 § FL.

Hur ska kommunikationen fullgöras?

Frågan om hur en myndighet ska fullgöra sin kommunikationsskyldighet regleras i 17 § andra stycket FL.

Myndigheten avgör hur

Myndigheten bestämmer själv om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Kommunikationsskyldigheten ska fullgöras på det sätt som Skatteverket anser lämpligt i det enskilda fallet. När det gäller att bedöma vilken form som är lämpligast bör myndigheten beakta den allmänna principen om snabb och enkel handläggning i 7 § FL.

I normala fall bör kommunikation ske skriftligt genom att en underrättelse sänds ut. Skatteverket bör endast i undantagsfall fullgöra kommunikationsskyldigheten muntligt per telefon eller vid personligt besök. I sådana fall krävs att man är absolut säker på att den man talar med är rätt person. Det är också viktigt att Skatteverket vid telefonkontakt eller besök är tydligt mot den enskilde och ser till att denne ges tid under samtalet att ta ställning till de aktuella sakfrågorna och får tid att yttra sig. Om ett skriftligt övervägande begärs ska Skatteverket naturligtvis skicka ut ett sådant.

Observera att övervägande om skattetillägg alltid ska göras skriftligt.

För närvarande gäller att Skatteverket av sekretesskäl inte fullgör sin kommunikationsskyldighet via e-post.

Inget hindrar att den som beslutet gäller på en och samma gång får tillfälle att yttra sig över en uppgift som tillförts ärendet och över den rättsliga argumentationen i det tilltänkta beslutet.

När Skatteverket har tillfört ärendet en uppgift från en handling som har hämtats från annan, behöver Skatteverket vanligtvis inte skicka en kopia på själva handlingen. Det räcker normalt med att i ett övervägande ange uppgiften, varifrån Skatteverket har hämtat uppgiften samt vilka slutsatser Skatteverket drar av den. Ibland kan det dock vara nödvändigt att översända kopior av de hämtade handlingarna, t.ex. som bilagor till övervägandet. Exempelvis om det handlar om uppgifter som för att kunna förstås och bemötas lämpligast presenteras i sitt rätta sammanhang (jämför KRNS dom den 30 april 2015, mål nummer 7613-7618-13). I dessa fall kan det bli en orättvisande bild om enstaka uppgifter plockas ut ur sitt sammanhang. Om beslutet är beroende av bedömningen av innebörden av en viss inhämtad handling såsom avtal, kontrakt, intyg eller liknande kan det också vara nödvändigt att översända en kopia av handlingen till den enskilde för kommunikation.

Viktigt att kommunikationen dokumenteras

Skatteverket ska dokumentera hur kommunikation har skett. I de fall kommunikationen sker muntligt ska detta dokumenteras i en anteckning. Det ska av anteckningen även framgå att den enskilde fått tid att yttra sig och i förekommande fall om han eller hon har avstått från detta.

Svarsfrist

Normal svarsfrist vid skriftlig kommunikation är 14 dagar. Svarsfristen bör anpassas efter omständigheterna. Det finns inte någon uttalad minsta tid för yttrande i lagstiftningen men svarstiden vid skriftlig kommunikation bör uppgå till minst 5 dagar. Detta mot bakgrund av 8 kap. 1 § SFF, som behandlar föreläggande. Så kort tid ska användas med stor försiktighet och först efter det att den enskilde informerats om behovet av ett snabbt svar.

Vid en svarstid på fem dagar ska Skatteverket lägga till dagar för postgång och för helger. Den enskilde bör alltså alltid få minst fem arbetsdagar på sig att besvara övervägandet eller förfrågan.

För att säkerställa att svarstiden har passerats innan beslut fattas bör Skatteverket ange ett visst datum som sista svarsdag i sina skrivelser (jämför JO:s beslut, den 6 november 2015, dnr 5737-2014).

Med vem kommunikation ska ske

Kommunikation ska ske med den som ärendet gäller. Om ärendet rör en omyndig fysisk person eller en juridisk person ska kommunikationen ske med den som är behörig företrädare för den fysiska eller juridiska personen. Om den som ärendet gäller har utsett ett ombud som har rätt att företräda personen i fråga inför Skatteverket och ta emot handlingar från Skatteverket ska kommunikationen ske med ombudet. Skatteverket kan begära att ombudet styrker sin behörighet med en fullmakt om det är nödvändigt.

Är kommunikationen fullgjord?

I princip krävs att den enskilde nåtts av en försändelse för att en myndighet ska anses ha fullgjort sin kommunikationsplikt. Full bevisning för att uppgifterna nått sitt mål fordras dock inte. En myndighet har i normala fall rätt att utgå ifrån att en part har nåtts av en försändelse som skickats till honom i vanligt brev. Men myndigheten har också en skyldighet att bedöma om en särskild undersökning ska göras för att med säkerhet kunna konstatera att den enskilde verkligen nåtts av försändelsen (jfr KRNJ dom 10 december 2009, mål nummer 1311-09).

Om omständigheterna talar för att uppgifterna inte nått sitt mål måste åtgärder vidtas, i första hand efterforskning av adress. Det kan också bli aktuellt att ta till andra underrättelseformer, t.ex. muntlig underrättelse eller delgivning.

Hur långt sträcker sig kommunikationsskyldigheten?

Frågan är hur långt kommunikationsskyldigheten sträcker sig i de fall där en försändelse, trots noggrann efterforskning av aktuell adressuppgift, fortsätter att komma i retur. Frågan är väsentlig eftersom verkan av bristande kommunikation kan bli att ett beslut inte har tillkommit i laga ordning. Beslutet kan därför komma att undanröjas.

Om en försändelse kommit i retur och någon annan form av underrättelse inte har skett så saknas naturligtvis underlag för att hävda att adressaten nåtts av de uppgifter försändelsen innehåller. Frågan är om Skatteverket ändå kan anses ha uppfyllt sin kommunikationsplikt?

Tidigare har framhållits att om Skatteverket vidtagit efterforskningsåtgärder i rimlig omfattning så får verket normalt anses ha gjort tillräckligt för att söka finna en ny adress. Kommunikationsskyldigheten skulle alltså inte vara ”oändlig”. Skatteverket hävdade vid överklagande av KRSU dom den 20 januari 2004, mål nummer 1898-1899-01 att kommunikationsplikten bör anses fullgjord om alla åtgärder vidtagits för att få kännedom om den skattskyldiges adress men ändå misslyckats. Frågan prövades inte av dåvarande Regeringsrätten och några prejudicerande avgöranden som utvisar att kommunikationsskyldigheten kan anses uppfylld utan att Skatteverket gjort sannolikt att försändelsen nått adressaten har hittills inte meddelats.

Efterforskning av adress

Generellt kan man säga att efterforskning av adress alltid ska göras vid returer och då förhållandena avviker från vad som kan sägas vara normalt. Vid bedömningen är det viktigt att beakta ärendets karaktär, berörda skattebelopp, den enskildes förhållanden och en samlad riskvärdering.

Att förhållandena avviker från det normala kan exempelvis vara att den enskilde sedan flera år bor utomlands och att Skatteverket inte på flera år har fått någon ny adressuppgift på denna person.

En särskild anledning till att det är av vikt att försändelsen når den enskilde är då saken gäller efterbeskattning och skattetillägg avseende belopp av betydande storlek.

Efterforskning av adress ska dokumenteras

Det är viktigt att efterforskning av adress dokumenteras. Oavsett om en adress erhålls eller inte av annan myndighet ska anteckning om detta göras. Även det faktum att inte heller andra myndigheter fått del av annan adress än folkbokföringsadressen kan ha ett bevisvärde om fråga uppstår kring fullgjord kommunikationsplikt.

Verkan av utebliven kommunikation

Skatteverkets beslut har inte tillkommit i laga ordning om Skatteverket felaktigt har underlåtit att kommunicera sitt övervägande enligt 40 kap. 2 § SFL, jämför RÅ 1995 ref. 27 som rör omprövning till nackdel av inkomsttaxering. Beslutet kan därför komma att undanröjas.

Högsta förvaltningsdomstolen har vid ett flertal tillfällen tagit ställning till verkan av underlåten kommunikation av uppgifter som tillförts ärendet av annan enligt 40 kap. 3 § SFL eller 17 § FL. I sådana fall undanröjer domstolen regelmässigt förvaltningsmyndighetens beslut. Om det är möjligt att åtgärda bristen återförvisar domstolen frågan till myndigheten för handläggning, jämför RÅ 1992 ref. 20 som avser resning och RÅ 2008 ref. 37 som rör omprövning på grund av ändrad kontrolluppgift.

Med hänsyn till de allvarliga konsekvenser en bristande kommunikation kan få är det viktigt för Skatteverket att dokumentera hur kommunikationen skett.

Ett svar måste beaktas

Om den enskilde kommer in med ett svar inom föreskriven tid är Skatteverket skyldigt att beakta svaret vid beslutsfattandet. Annars har syftet med kommunikationen förfelats och myndigheten inte fullgjort sin kommunikationsskyldighet. Det är därför viktigt att ärendet inte avgörs innan kontroll gjorts av om ett yttrande kommit in.

Förhållandet till partsinsyn

Utöver rätten att få ta del av uppgifter som tillförts ett ärende genom någon annan än den enskilde själv så har den enskilde även rätt att på eget initiativ ta del av uppgifter i ärendet, s.k. partsinsyn. En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ett ärende, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild (16 § FL). En part kan även begära att få ut handlingar med stöd av tryckfrihetsförordningens bestämmelser om rätten att ta del av allmänna handlingar.

Att parten fått del av uppgifter i ärendet efter en begäran på eget initiativ innebär inte att Skatteverket har fullgjort sin kommunikationsskyldighet.