Inhämta yttrande över tilltänkta nackdelsbeslut

Rätten att yttra sig är långtgående

I SFL föreskrivs att ett ärende inte får avgöras till nackdel för den som ärendet gäller utan att denne har fått tillfälle att yttra sig över beslutet (40 kap. 2 § SFL). Bestämmelsen tillämpas på beslut som fattas enligt SFL.

Den som ärendet gäller ska redan innan Skatteverket avgör ärendet ges tillfälle att bemöta verkets rättsliga argumentering, d.v.s. de skäl som Skatteverket överväger att lägga till grund för sitt beslut. Detta för att kunna ta tillvara sin rätt och i förekommande fall komma in med kompletterande uppgifter. Rätten att yttra sig går längre i fråga om ärenden enligt SFL än vad som gäller enligt FL där det föreskrivs att parten ska få kännedom om och möjlighet att yttra sig över uppgifter som tillförts ärendet av annan.

Det ska anmärkas att bestämmelsen gäller avgöranden och alltså inte tillämpas på beslut under handläggningen. Exempel på beslut som inte avgör ett ärende är beslut om föreläggande och beslut om revision.

Bestämmelsens bakgrund

Bestämmelsen har sitt ursprung i motsvarande föreskrifter i TL och SBL. Enligt dessa författningar hade Skatteverket en långtgående skyldighet att inhämta yttrande före beslut. Enligt ordalydelserna gällde kommunikationsskyldigheten alla ärenden och detta oavsett på vems initiativ ärendet väckts eller om avgörandet medförde någon ändring eller inte. Kommuni­kation kunde underlåtas bara om den bedömdes som onödig.

Lagstiftaren betonade tidigt att rätten att yttra sig behövde vara mer omfattande än enligt FL i sådana taxerings- och beskattningsärenden som gällde t.ex. avvikelse från den skattskyldiges deklaration, omprövning på myndighetens initiativ och beslut om särskilda avgifter. Det rör sig då om ärenden som alla typiskt sett väckts på initiativ av Skatte­verket.

Under årens lopp utvecklades därför en förvaltnings­rättslig praxis som innebar att det var i ärenden som väcktes på Skatteverkets initiativ som kommunikations­skyldigheten blev särskilt påtaglig och nödvändig. När det gällde ansökningsärenden så ansågs den enskilde i regel ha tillfört behövliga synpunkter redan i den framställan som inledde ärendet.

Gäller endast nackdelsbeslut

Rätten att yttra sig gäller endast om ärendet kommer att avgöras till nackdel för den som ärendet gäller. Av förarbetena framgår att tillämpningsområdet ska begränsas i förhållande till tidigare lydelse (prop. 2010/11:165 s. 411). Det rör sig alltså om en nytill­kommen inskränkning i Skatteverkets kommunika­tions­skyldighet.

Vad innebär begreppet nackdel?

Bestämmelsen ska tolkas så, att den tvingande kommunikationsskyldigheten träffar ärenden som avses innebära ett avgörande med ändring till den enskildes nackdel.

Begreppet till nackdel förekommer (liksom tidigare i TL och SBL) bl.a. i kapitlet om omprövning där det med hänvisning till tidigare förarbetsuttalanden och praxis måste anses avse beslut som leder till högre skatt. Ett beslut som inte innebär någon ändring av skatteuttaget är i det sammanhanget inte ett beslut till den enskildes nackdel. Ett exempel på beslut som inte innebär någon ändring av skatteuttaget är avslag på en begäran om omprövning av ett tidigare nackdelsbeslut.

Det medför ingen annan bedömning att lagstiftaren sedan flera år slutat använda ett annat uttryck med annan innebörd, gå någon emot, och konsekvent ersatt detta med uttrycket till nackdel. Exempel på sådan enbart språklig förändring finns i fråga om förutsättningarna för överklagbarhet och för beslutsunderrättelse.

I fråga om beslut om skatt är i nu aktuell mening avgöranden som leder till högre skatt till nackdel för den enskilde. I andra slags ärenden är avgörandet i nu aktuell mening till nackdel för den enskilde när beslutet med betungande verkan förändrar den enskildes tidigare rättsliga eller faktiska situation.

Typen av ärende påverkar bedömningen

Vilken typ av ärende det rör sig om påverkar kommunikationsplikten.

Skatteverkets initiativärenden

Konsekvensen av kommunikationsregeln i 40 kap. 2 § SFL blir mest framträdande i Skatteverkets initiativärenden. Exempel på sådana ärenden är att Skatteverket överväger att höja underlaget för beskattning, ta ut en särskild avgift, återkalla ett godkännande för F-skatt eller göra någon annan än den ursprungligt skattskyldige ansvarig för betalning av skatt. Regeln om kommunikation av tilltänkta nackdelsbeslut har också sitt mest självklara syfte i sådana situationer. Om den enskilde inte skulle få ta del av ett förslag till beslut och möjlighet att yttra sig över detta skulle beslutet i fråga kunna komma som en total överraskning för honom eller henne. Det är också i den situationen som ett konstaterande av att beslutet inte tillkommit i laga ordning till följd av bristande kommunikation kan få betydande verkningar.

Ansökningar

Rätten att yttra sig före avgörandet gäller även i ärenden som har initierats av den enskilde, t.ex. i ärenden om begäran om omprövning eller ansökan om t.ex. godkännande för F-skatt eller om ersättning i ett skatteärende.

När det gäller ansökningar av olika slag bör en grundläggande förvaltningsrättslig princip nämnas – den som framställer en ansökan till en förvaltningsmyndighet ska redogöra för skälen för ansökan. Hos en förvaltningsmyndighet prövas således ett ansökningsärende i normalfallet på det inkomna underlaget. När det gäller ansökningsärenden så får alltså den enskilde i regel anses ha tillfört behövliga synpunkter redan i den ansökan eller begäran som inleder ärendet.

Mot bakgrund av tidigare praxis och lagstiftarens avsikt att med vissa lättnader behålla den tidigare ordningen så kan Skatteverket alltså i många fall när det rör sig om ansökningsärenden avstå från att före beslutet kommunicera tilltänkta rättsliga grunder (Skatteverkets ställningstagande Skatteverkets skyldighet att kommunicera inför nackdelsbeslut).

Ärenden om anstånd med betalning av skatt på grund av synnerliga skäl

Kommunikationsskyldigheten hör nära samman med och utgör ett led i Skatteverkets utredningsskyldighet. Det primära syftet med utredningsskyldigheten i 40 kap. 1 § SFL är att Skatteverket ska ha ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Även om utgångspunkten är att ett ansökningsärende prövas på det inkomna underlaget, så kan en utredningsskyldighet väckas även i ett ansökningsärende.

Om ett ärende kräver mer avancerade bedömningar och avväganden är det ofta troligt att ett yttrande kan förbättra utredningen. När det gäller ärenden om anstånd med betalning av skatt eller avgift på grund av synnerliga skäl enligt 63 kap. 15 § SFL, så understryker kravet på ”synnerliga skäl” vikten av att alla skäl kommer fram i ärendet. Det framgår inte klart av lagtext eller förarbeten exakt vad som ingår i uttrycket, men i uttrycket ligger att bedömningen får göras utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Om det i ärendet finns något som antyder att det finns omständigheter som skulle kunna uppfattas som synnerliga skäl för anstånd bör detta föranleda en vidare utredning. Detta för att undvika att myndighetens beslut annars kommer att bygga på ett ofullständigt eller missvisande underlag.

Av författningskommentaren framgår det att anstånd på grund av synnerliga skäl bara får beviljas om det är till fördel för det allmänna, d.v.s. inte leder till kreditförluster för det allmänna (prop. 2010/11:165 s. 1041). Vid en sådan bedömning bör Skatteverket ta hänsyn till om den sökande erbjuder sig att ställa någon säkerhet. Sökanden måste då uppmärksammas på att verket anser att ett anstånd kan leda till kreditförluster för det allmänna, så att hen kan få en chans att erbjuda sig att ställa säkerhet. Den sökande bör alltså få del av Skatteverkets avsikt att neka anstånd på den grunden att ett anstånd inte kan anses vara till fördel för det allmänna.

När det gäller bedömningen i ärenden om anstånd på grund av synnerliga skäl ska hänsyn exempelvis tas till omständigheter såsom nedsatt betalningsförmåga på grund av arbetslöshet eller sjukdom eller andra oförvållade förhållanden som innebär svårigheter att betala skatten i rätt tid. En bedömning ska också göras om betalningssvårigheterna är tillfälliga eller inte.

Exempel: sökande som anger att de inte har pengar att betala med

En sökande anger inte något alls som kan vara synnerliga skäl utan skriver (i olika ordalag) bara att hen inte har några pengar att betala med och vill ha en avbetalningsplan eller vill betala vid ett senare tillfälle. Ett sådant ärende kan avgöras utan föregående kommunikation, under förutsättning att det inte för övrigt i ärendet har framkommit någon omständighet som kräver vidare utredning.

Exempel: sökande som anger att de har synnerliga skäl

En sökande skriver ”jag har synnerliga skäl för anstånd” eller ”jag har betalningssvårigheter på grund av sjukdom” utan att specificera. Detta behöver utredas mer för att ärendet ska kunna avgöras. Eventuellt kan kommunikation sedan behöva ske.

Exempel: Skatteverket har tillfört uppgifter

En sökande har anfört synnerliga skäl i ansökan. Skatteverket har genom slagningar i register konstaterat att skulder ligger för indrivning hos Kronofogdemyndigheten och avser därför att avslå ansökan för att betalningsproblemen inte är tillfälliga. Eftersom Skatteverket har tillfört uppgifter till ärendet ska sådan kommunikation som föreskrivs i 40 kap. 3 § SFL ske före avgörandet.

När är kommunikation obehövlig?

Om det är uppenbart obehövligt, behöver den som ärendet gäller inte få tillfälle att yttra sig över det tilltänkta beslutet (40 kap. 2 § SFL).

Om ett tilltänkt beslut innebär ändringar av så självklar karaktär att ett yttrande från den som beslutet gäller inte skulle kunna medföra ett bättre beslutsunderlag så kan kommunikation underlåtas. Uttalandet är ursprungligen hämtat från förarbetena till TL (prop. 1989/90:74 s. 395). Utgångspunkten för bedömningen av om kommunikation enligt 40 kap. 2 § SFL är uppenbart obehövlig är alltså frågan om den enskilde skulle kunna tillföra ärendet något som skulle kunna ändra det tilltänkta beslutet.

I lagmotiven ges exemplen uppenbara felräkningar och felöverföringar från deklarationsbilagor. Detsamma gäller om den enskilde har gjort uppenbart felaktiga rättsliga bedömningar av t.ex. förutsättningarna för rätten till ett visst avdrag. Exemplen tar sikte på tilltänkta avvikelser från redovisning i inkomstdeklarationen men ger ändå viss ledning för andra situationer och ärenden.

Det valda uttrycket, uppenbart obehövligt, till skillnad mot tidigare använda uttryck, onödigt, bedöms av lagstiftaren inte medföra någon skillnad i sak (prop. 2010/11:165 sida 411).

Pröva alltid behovet av kommunikation

Tänk på att en prövning av behovet av att höra den som ärendet gäller aldrig ska förbigås. Om det kan antas att beslutsunderlaget förbättras genom att den som beslutet gäller blir hörd ska detta ske som ett led i myndighetens utredningsskyldighet.

Tänk också på att alltid beakta den särskilda bestämmelsen om kommunikation av s.k. tredjemansuppgifter (40 kap. 3 § SFL).