Omställningsstöd vid både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet

EU-rättens statsstödsregler och omställningsstöd

På denna sida behandlas frågan hur en verksamhet som både är av ekonomisk och icke-ekonomisk karaktär ska beaktas vid en beräkning av omställningsstöd. Begreppen ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet kan däremot definieras på annat sätt vid tillämpning av annan lagstiftning.

Ett företag ska för att ha rätt till omställningsstöd uppfylla de grundläggande krav som finns i 1 – 3 §§ lag (2020:548) om omställningsstöd (LOM). I förordningarna om omställningsstöd finns det särskilda bestämmelser som syftar till att ett företag inte ska bli överkompenserat genom att erhålla ett omställningsstöd eller att en otillåten sammanräkning (kumulering) av statliga stöd sker. Detta kan i det enskilda fallet innebära att ett sökt omställningsstöd inte får lämnas eller att det ska reduceras.

Om ett statligt stöd har lämnats i strid med EU:s statsstödsregler utgör det ett olagligt statsstöd. Den stödgivande myndigheten ska återkräva ett olagligt stöd från stödmottagaren och den som tagit emot ett sådant stöd ska betala tillbaka stödet (2-3 §§ lagen [2013:388] om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler).

Reglerna om överkompensation och kumulering framgår närmare av EU-kommissionens meddelande om en tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av Covid-19 (tillfälliga ramverket) och de olika godkännanden i form av SA-beslut som Kommissionen lämnat på Sveriges statsstödsanmälningar i samband med att omställningsstöd införts för olika stödperioder. Detta är ett led i tillämpningen av reglerna om statligt stöd i artiklarna 107-109 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) när det gäller omställningsstöd.

För att offentliga stöd ska anses utgöra ett statligt stöd enligt förordningarna om omställningsstöd krävs det enligt FEUF bl.a. att ett sådant har lämnats till ett företag som bedriver en ekonomisk verksamhet.

Vad räknas som företag enligt statsstödsreglerna när det gäller omställningsstöd?

Reglerna om statligt stöd gäller enligt punkt 6 i EU-kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (2016/C 262/01) endast om stödmottagaren är ett ”företag”.

Av punkt 7 i Kommissionens tillkännagivande (2016/C 262/01) framgår en allmän princip som EU-domstolen bekräftat. Denna princip innebär att som företag definieras enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rättsliga ställning och hur de finansieras. Klassificeringen av en viss enhet som ett företag beror därför helt och hållet på vilken typ av verksamhet den bedriver. Denna allmänna princip har tre viktiga konsekvenser:

• enhetens rättsliga form enligt nationell lagstiftning är inte avgörande utan det som är avgörande är att företaget bedriver en ekonomisk verksamhet (punkt 8, 2016/C 262/01)
• reglerna om statligt stöd är inte beroende av om enheten har upprättats i vinstsyfte (punkt 9, 2016/C 262/01)
• klassificeringen av en enhet som företag är alltid relaterad till en viss verksamhet och en enhet som bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet är att betrakta som ett företag endast avseende den ekonomiska verksamheten (punkt 10, 2016/C 262/01).

Ett omställningsstöd får endast lämnas till företag som är en fysisk eller en juridisk person som vid tidpunkten för prövningen bedriver näringsverk­samhet (1 och 2 §§ LOM). Omställningsstöd som lämnas med stöd av de svenska för­ord­ningarna samt LOM utgör statliga stöd som har godkänts av kommissionen genom det tillfälliga ramverket.

Ekonomisk verksamhet

Enligt EU-kommissionens tillkännagivande ska en distinktion göras mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet. EU-domstolen har i ett antal domar slagit fast att all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad utgör en ekonomisk verksamhet (punkt 12, 2016/C 262/01).

Icke-ekonomisk verksamhet

En icke-ekonomisk verksamhet är t.ex. när staten agerar genom myndighetsutövning eller ett annat offentligt organ agerar i egenskap av offentlig myndighet. Om en enhet, t.ex. en privat aktör, utför verksamhet som anses utgöra myndighetsutövning då verksamheten ifråga utgör en del av statens väsentliga funktioner eller anknyter till dessa funktioner genom sin art, sitt syfte och de regler som den omfattas av utgör det en icke-ekonomisk verksamhet.

Verksamheter som faller in inom befogenheterna att utöva offentlig makt och som utförs av staten är i normalfallet inte en ekonomisk verksamhet. Sådana verksamheter är t.ex. polis, tull, flygtrafiksäkerhet och flygtrafikkontroll, räddning och brandbekämpning m.m. (punkt 7, 17 och 214, 2016/C 262/01).

Vissa typer av verksamheter kan bedriva såväl ekonomisk som icke-ekonomisk verksamhet. Exempel på sådana verksamheter är:

• Kultur och bevarande av kulturarvet (punkt 34-37, 2016/C 262/01)
• Flygplatser (punkt 214, 2016/C 262/01)
• Hamnar (punkt 215, 2016/C 262/01)

En enhet som bedriver såväl ekonomisk som icke-ekonomisk verksamhet är enligt EU-domstolen och EU-kommissionens tillkännagivande utifrån statsstödsregelverket att betrakta som ett företag endast med avseende på den ekonomiska verksamheten (punkt 10, 2016/C 262/01).

Gränsdragning mellan ekonomisk respektive icke-ekonomisk verksamhet för omställningsstöd

I det fall ett företag bedriver både en ekonomisk och en icke-ekonomisk verksamhet ska verksamheterna utifrån statsstödsreglerna kunna särredovisas för att inte den offentliga finansieringen ska korssubventionera den ekonomiska verksamheten. Denna gränsdragning blir särskilt viktig i viss typ av verksamhet, t.ex. när det gäller stöd till byggnation/drift av infrastruktur och flygplatser.

Särskilt om verksamheter inom infrastruktur

All form av offentlig finansiering för byggande, förvärv eller drift av infrastruktur (flygplatser, hamnar, vägar, järnvägar m.m.) kan omfattas av statsstödsregelverket. Av kommissionens tillkännagivande framgår att offentlig finansiering av infrastruktur där det finns en ekonomisk verksamhet är regelverket tillämpligt på samma sätt som på all annan offentlig finansiering som främjar en ekonomisk verksamhet (punkt 199 och 201, 2016/C 262/01).

I EU-domen, Aéroports de Paris C-82/01, har det fastslagits att driften av en flygplats ska ses som en ekonomisk verksamhet. I EU-domen, Flughafen Leipzig/Halle GmbH C-288/11, bekräftades att även byggandet av en start- och landningsbana på en kommersiell flygplats är en ekonomisk verksamhet. Av kommissionens tillkännagivande framgår att de principer som har utvecklats i domarna kan ges en bredare tolkning och därför vara tillämpliga på byggande av annan infrastruktur där det klart finns en ekonomisk verksamhet (punkt 202, 2016/C 262/01).

En infrastruktur som inte är avsedd att användas i en kommersiell verksamhet är i princip inte att se som ekonomisk verksamhet och faller därför utanför reglerna om statligt stöd. Det gäller t.ex. militär­anläggningar, flygkontrolltjänst på flygplatser, fyrar och allmänna kostnadsfria vägar (punkt 203, 2016/C 262/01).

Korssubventionering får inte förekomma

Om en enhet bedriver såväl ekonomisk som icke-ekonomisk verksamhet får inte den offentliga finansieringen av den icke-ekonomiska verksamheten användas till att kors­subven­tionera den ekonomiska verksamheten. Ett sätt att säkerställa detta är att den offentliga finan­sieringen begränsas till nettokostnaden (inklusive kapitalkostnaden) i den icke-ekonomiska verksamheten, vilken ska fastställas utifrån en tydlig särredovisning. En sådan särredovisning kan ske genom en uppdelning av kostnader och intäkter avseende den ekonomiska respektive icke-ekonomiska verksamheten (punkt 206 och 212, 2016/C 262/01).

Särskilt om flygplatser

När det gäller flygplatser har EU-kommissionen meddelat riktlinjer för statliga stöd, 2014/C 99/03 där begreppen företag och ekonomisk verksamhet motsvarar definitionerna av dessa begrepp i Kommissionens tillkännagivande 2016/C 262/01 (punkterna 26-27, 2014/C 99/03).

I riktlinjerna har uttalats att en flygplats som tillhandahåller flygplatstjänster som t.ex. hantering av luftfartyg från landning till start, hantering av passagerare och gods mot betalning utgör en ekonomisk verksamhet. Det spelar ingen roll vad betalningen för flygplatstjänsterna till flygbolag kallas, t.ex. avgift eller skatt, så utgör dessa tjänster en ekonomisk verksamhet. I det fall en flygplats bedriver både en ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet ska den betraktas som ett företag enbart i fråga om den ekonomiska verksamheten (punkt 31 och 34, 2014/C 99/03).

Verksamheter som staten normalt ansvarar för

EU-domstolen har fastställt att verksamheter som normalt ingår i statens ansvar inte är av ekonomisk karaktär och i allmänhet inte omfattas av reglerna om statligt stöd. Det innebär att verksamheter som flygkontrolltjänst, polis, tull och brandkår, verksamheter som krävs för att skydda civil luftfart mot olagliga handlingar och investeringar avseende den infrastruktur och utrustning som krävs för att utföra dessa verksamheter i allmänhet är att anse som icke-ekonomiska verksamheter (punkt 35, 2014/C 99/03).

Offentlig finansiering av sådana icke-ekonomiska verksamheter utgör inte statligt stöd, men bör vara strikt begränsad till att ersätta kostnaderna för de icke-ekonomiska verksamheterna och får inte användas för att finansiera den ekonomiska verksamheten. All potentiell över­kompensation från de offentliga myndigheterna för de kostnader som uppstår i den icke-ekonomiska verksamheten kan utgöra statligt stöd. För en flygplats som bedriver såväl en ekonomisk som en icke-ekonomisk verksamhet krävs en separat kostnadsbokföring för att undvika att offentliga medel överförs till den ekonomiska verksamheten (punkt 36, 2014/C 99/03).

Gruppundantagen har utvidgats

Genom Kommissionens förordning (EU) 2017/1084 har förordning nr 651/2014 utvidgats till att omfatta även stöd till hamn- och flygplatsinfrastruktur. Dessa två förordningar måste läsas parallellt.

Sammanräkning av statliga stöd i samband med omställningsstöd (kumulering)

I den tillfälliga ramen har regleringen kring kumulering av stödåtgärder justerats löpande, allt eftersom ramen förändrats av EU-kommissionen. Kumulering av stöden är inte enbart reglerat i den tillfälliga ramen utan möjligheten till en kumulering eller inte, ska även bedömas utifrån de bestämmelser som finns i andra av kommissionen utfärdade förordningar. I detta sammanhang ska bl.a. följande av Kommissionens förordningar (EU) beaktas:

• 2017/1084, artikel 1 punkt 7 (ändring av nr 651/2014)
• nr 651/2014, artikel 8 (gruppundantag – GBER),
• nr 1407/2013, artikel 5 (de minimis-stöd),
• nr 360/2012, artiklarna 2.2 och 2.6-2.8 (SGEI).

De minimis-stöden ska sammanräknas

EU-kommissionen har antagit fyra förordningar om stöd av mindre betydelse, s.k. de minimis-stöd. De fyra förordningar som antagits om stöd av mindre betydelse är följande:

• Kommissionens förordning (EU) nr 360/2012
• Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013
• Kommissionens förordning (EU) nr 1408/2013
• Kommissionens förordning (EU) nr 717/2014.

Allt offentligt stöd som anses utgöra s.k. de minimis-stöd ska räknas samman (kumuleras). Andra typer av statsstöd räknas inte ihop för att fastställa maxbeloppet för de minimis-stödet. Omställningsstöd utgör inte ett de minimis-stöd. De minimis-stöd kan däremot påverka möjligheten att få stöd enligt andra statsstödsregelverk om båda stöden ges för samma stödberättigande kostnader.

Andra statliga stöd än de minimis-stöd ska sammanräknas

Om ett offentligt stöd ska täcka samma eller delvis samma kostnader finns särskilda regler om kumulering i de regler som styr de andra statliga stöden än de minimis-stöd.

Flera olika stöd kan leda till överkompensation

Då det kan finnas flera möjligheter för ett företag att söka olika statliga stöd kan en kombi­nation av sådana stöd leda till att en överkompensation uppkommer. En sådan över­kompen­sation kan uppkomma genom att det maximala takbeloppet för stödet, som gäller för en eller flera stödperioder, överskrids genom att ett annat statligt stöd erhållits. Överkompensation kan också uppkomma genom att annat statligt stöd destinerats för samma fasta kostnader eller omsättning som t.ex. ett omställningsstöd avser att täcka.

När ett stöd inte utgör ett statligt stöd

Viktigt att notera i detta sammanhang är att statligt stöd som ges till en icke-ekonomisk verksamhet inte berörs av dessa regler, då stödet inte anses utgöra sådant statsstöd som kan omfattas av artikel 107.1 FEUF, se icke-ekonomisk verksamhet. Detsamma gäller om en offentlig aktör på normala marknadsvillkor, enligt den marknadsekonomiska principen, genomför ekonomiska transaktioner med någon som bedriver en ekonomisk verksamhet. Den offentliga aktörens transaktioner har då inte medfört någon fördel för motparten. Den marknads­ekonomiska investerarprincipen innebär att en prövning ska visa att en privat investerare som bedriver verksamhet skulle ha genomfört den aktuella investeringen under normala förhållanden i en marknadsekonomi (punkt 74, 2016/C 262/01).

Omställningsstödens avräkningsregler

Regleringen i 13 § 2 FOM och 16 § 2 FOM2 om att en avräkning från omställningsstödet ska ske för annat statligt stöd har därför utformats mot bakgrund av ovanstående. När det gäller FOM2 så bör som utgångspunkt avräkningsregeln så långt som möjligt spegla de bestämmelser som finns i den befintliga förordningen om omställningsstöd (FOM). Detta framgår av sista meningen i Fi 2020/03582/S2 s. 16. Annat statligt stöd som ges för sådan förlorad omsättning eller sådana fasta kostnader som omställningsstödet ska beräknas på ska därför avräknas, då kumulering inte är tillåten. Se följande källor;

• Fm 2020:8 s.15f,
• Fi2020/03582/S2 s.16,
• EU-kommissionens beslut SA.57372 (Mars –April 2020),
• EU-kommissionens beslut SA.58631 (Maj 2020),
• EU-kommissionens beslut SA.59563 (Juni-juli 2020).

Regleringen i 17 § 3 FOM3 om att en avräkning från omställningsstödet ska ske för annat statligt stöd har utformats på ett annat sätt än enligt ovanstående. Annat statligt stöd som ges för sådan förlorad omsättning som omställningsstödet ska beräknas på ska avräknas, då kumulering inte är tillåten. Det stora skillnaden mot de tidigare förordningarna om omställningsstöd finns i 6 § 6 FOM3 och innebär att om företaget tagit emot annat statligt för sådana fasta kostnader som stödet beräknas på så har företaget inte rätt till omställningsstöd. Se följande källor;

• Fi2020/04880,
• EU-kommissionens beslut SA. 60275 (augusti 2020 – februari 2021).

Regleringen i 15 § FOM-S om att en avräkning från omställningsstödet ska ske för annat statligt stöd m.m. har utformats på samma sätt som i FOM och FOM2. En skillnad är att det maximala stödet enligt 16 § FOM-S ska reduceras med sådant stöd som företaget eller annat koncernföretag erhållit enligt FOM2 för juni och juli 2020. Se följande källor;

• FM 2021:2,
• EU-kommissionens beslut SA. 59609 (juni-juli 2020).

Hur påverkar statsstödsreglerna omställningsstödet

Reglerna om omställ­nings­stöd är baserade på EU:s statsstödsregler och är beroende av ett godkännande av EU-kommissionen. I förarbetena till LOM (prop. 2019/20:181, s. 30-31) framgår att omställningsstöd endast ska få lämnas till företag som bedriver affärsverksamhet. Av EU:s statsstödsregler får anses följa att det endast är för den ekonomiska och kommersiella affärsverksamheten som ett företag kan få statligt stöd enligt artikel 107 FEUF, t.ex. omställningsstöd. Huruvida affärsverksamhet bedrivs får initialt prövas utifrån den huvudsaklighetsprincip som finns 3 § första stycket 2 LOM. Detta är en förutsättning för att överhuvudtaget kvalificera sig till omställningsstöd enligt LOM. Är denna förutsättning uppfylld ska företagets rätt till omställningsstöd därefter prövas utifrån såväl statsstödsregelverket och förordningarna om omställningsstöd.

En genomgående princip i statsstödsreglerna är att ett företag inte ska kunna få statligt stöd två gånger för samma sak och därmed erhålla en överkompensation. Detta medför att det endast är de kostnader och intäkter som är hänförliga till den ekonomiska verksamheten som ska ligga till grund för beräkningen av omställningsstödet (punkt 212, 2016/C 262/01). Det innebär att ett företag som bedriver både en ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet därför måste separera bort den icke-ekonomiska verksamhetens intäkter och kostnader. Hur en separation av en ekonomisk respektive icke-ekonomisk verksamhet ska göras i samband med en ansökan av omställningsstöd framgår av exempel 1 och 2.

Exempel 1 perioderna mars – april, maj och juni – juli 2020

En flygplats bedriver både en ekonomisk och en icke-ekonomisk verksamhet. För den icke-ekonomiska verksamheten har flygplatsen av sina ägare, två kommuner och en region, erhållit ett driftstöd på 15 miljoner kronor. Därutöver har flygplatsen av en statlig myndighet fått ett de minimis-stöd på 2 miljoner kronor avseende fasta kostnader hänförliga till den ekonomiska verksamheten. Flygplatsens totala driftskostnader uppgår till 25 miljoner kronor varav 15,5 miljoner kronor är hänförlig till den icke-ekonomiska verksamheten och 9,5 miljoner kronor till den ekonomiska verksamheten.

Av flygplatsens separata redovisningar för de olika verksamheterna framgår att av de totala driftskostnader på 25 miljoner kronor så utgör 15 miljoner kronor sådana fasta kostnader som räknas upp i förordningarna om omställningsstöd och 10 miljoner kronor som inte utgör fasta kostnader. Av fasta kostnader hör 5 miljoner kronor till den ekonomiska och 10 miljoner kronor till den icke-ekonomiska verksamheten. Av redovisningarna framgår att flygplatsens intäkter, exklusive tidigare erhållna stöd, uppgår till 1 miljon kronor i den ekonomiska och till 500 000 kronor i den icke-ekonomiska.

Vid en ansökan om omställningsstöd ska en flygplats som bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet endast använda sig av de intäkter och fasta kostnader som är hänförliga till den ekonomiska verksamheten. Det innebär att företaget vid sin ansökan först måste separera bort den icke-ekonomiska verksamhetens intäkter och kostnader då denna verksamhet inte kan läggas till grund för omställningsstöd. Det driftsstöd om 15 miljoner kronor som flygplatsen erhållit för den icke ekonomiska verksamheten ska inte ingå i beräkningen av omställningsstödet. Däremot ska det de minimis-stöd om 2 miljoner kronor som är hänförligt till den ekonomiska verksamheten beaktas vid beräkningen av omställningsstödet.

Följande belopp i den ekonomiska verksamheten ska som en utgångspunkt tas med och beaktas vid en ansökan av omställningsstöd:

• Intäkter 1 miljon kronor
• Fasta kostnader 5 miljoner kronor
• De minimis-stöd 2 miljoner kronor

När det gäller intäkterna om 1 miljon kronor bör observeras att det inte nödvändigtvis behöver överensstämma med flygplatsens nettoomsättning enligt FOM. De minimis-stöd ska beaktas genom avräkning enligt FOM och FOM2.

Exempel 2 perioderna augusti 2020 – februari 2021

En flygplats bedriver både en ekonomisk och en icke-ekonomisk verksamhet. För den icke-ekonomiska verksamheten har flygplatsen av sina ägare, två kommuner och en region, erhållit ett driftstöd på 15 miljoner kronor. Därutöver har flygplatsen av en statlig myndighet fått ett de minimis-stöd på 2 miljoner kronor till den ekonomiska verksamheten varav 1 miljon kronor avser förlorad omsättning och 1 miljon kronor avser fasta kostnader. Flygplatsens totala driftskostnader uppgår till 20 miljoner kronor, och av dessa utgör 15 miljoner sådana fasta kostnader som räknas upp i förordningarna om omställningsstöd.

Då flygplatsen har erhållit ett statligt stöd avseende fasta kostnader i den ekonomiska verksamheten har de inte rätt till omställningsstöd enligt 6 § första stycket 6 FOM3. I det fall flygplatsen hade erhållit det offentliga stödet för fasta kostnader eller för förlorad omsättning i en icke-ekonomisk verksamhet utgör det inte ett statligt stöd. Flygplatsen kan då ha rätt till omställningsstöd för den ekonomiska verksamheten. Om flygplatsen erhållit hela det statliga stödet för förlorad omsättning i den ekonomiska verksamheten så kan flygplatsen ha rätt till omställningsstöd men då ska omställningsstödet avräknas med det erhållna stödet.