När beslut får verkställas

Begreppet verkställa

Att ett beslut får verkställas innebär att beslutet blir gällande. Det kan också beskrivas som att beslutet träder i kraft och ska genomföras. Med andra ord är verkställighet de åtgärder som Skatteverket eller enskilda vidtar för att åstadkomma det resultat som beslutet syftar till. Det kan exempelvis vara ett gynnande beslut där Skatteverket beslutar att någon har rätt till ersättning för ombudskostnader, vilket verkställs genom en utbetalning. Det kan vara ett beslut om att ett sökt tillstånd beviljas, vilket verkställs genom att den som har fått tillståndet ägnar sig åt den verksamhet som annars har varit förbjuden. Det kan även vara betungande beslut där någon ska rätta sig efter en förpliktelse eller att ett tillstånd har återkallats.

De allra flesta beslut har alltså innebörden att något ska genomföras. Frågan om när beslut får verkställas handlar om när denna åtgärd ska utföras. Det kan sägas handla om två konkurrerande typsituationer:

• Beslutet får verkställas så fort det har fått sin slutliga form och har meddelats.
• Beslutet får verkställas först när överklagandetiden har gått ut och beslutet därmed har fått vad man kallar för laga kraft.

När ett beslut ska verkställas står därmed två viktiga intressen mot varandra. Det ena är intresset av effektivitet i förvaltningen, vilket talar för att beslut bör få genomslag och verkställas så snart som möjligt. Det andra intresset är kravet på rättssäkerhet, vilket kräver att möjligheten till överklagande inte blir fiktiv. Om beslutet t.ex. redan har hunnit verkställas under överklagandetiden och inte senare kan återställas för det fall att domstolen ändrar beslutet, så kan möjligheten till överklagande sägas vara illusorisk.

Specialföreskrifter har företräde

Bestämmelser om verkställighet som finns i specifika författningar har företräde framför förvaltningslagens allmänna bestämmelser (4 § FL). De flesta beslut som Skatteverket meddelar har särskilda föreskrifter om verkställbarhet i de olika författningarna.

Beslut enligt skatteförfarandelagen

De beslut som Skatteverket fattar med stöd av skatteförfarandelagen gäller som huvudregel omedelbart (68 kap. 1 § SFL). Som exempel kan nämnas beslut om

• skatter och avgifter (53–60 kap. SFL)
• deklarationsombud (6 kap. SFL)
• F-skatt (9 kap. SFL)
• ändrad redovisningsperiod (26 kap. 13 § SFL)
• tidigare deklarationstidpunkt för arbetsgivardeklaration (26 kap. 31 § SFL)
• föreläggande (37 kap. SFL)
• bevissäkring (45 kap. SFL)
• betalningssäkring (46 kap. SFL)
• förseningsavgift (48 kap. SFL)
• skattetillägg (49 kap. SFL)
• kontrollavgift (50 kap. SFL)
• betalning, anstånd och återbetalning av skatter och avgifter (61–64 kap. SFL)
• ränta på skattekontot (65 kap. SFL).

För vissa beslut enligt skatteförfarandelagen finns undantag (68 kap. 2 och 3 §§ SFL). Exempelvis gäller beslut om bevissäkring inte omedelbart om det anges i beslutet (68 kap. 3 § 2 SFL). Detsamma gäller beslut om återkallelse av godkännande som deklarationsombud (68 kap. 3 § 1 SFL).

Beslut om folkbokföring

För folkbokföring finns särskilda regler om när den nya adressen ska gälla. Den nya folkbokföringen gäller från det datum som har angetts i flyttanmälan, under förutsättning att den som flyttar har anmält flytten till Skatteverket före flyttdagen eller senast inom en vecka därefter. Om flyttanmälan inte kommer in i rätt tid gäller den nya folkbokföringen från och med den dag då anmälan kom in till Skatteverket (35 § första stycket FOL).

När Skatteverket fattar ett beslut om ändrad folkbokföring utan att en anmälan har lämnats in, gäller den nya folkbokföringen från och med dagen för beslutet (35 § andra stycket första meningen FOL).

Det finns även en kompletterande bestämmelse om verkställighet som rör beslut för barn som står under vårdnad av två vårdnadshavare. Om beslutet innebär att barnet folkbokförs på samma fastighet som den ena vårdnadshavaren har flyttat till, får Skatteverket bestämma att barnets nya folkbokföring ska gälla från och med den dag då vårdnadshavaren folkbokfördes på den fastigheten (35 § andra stycket andra meningen FOL).

Övriga registreringar i folkbokföringsdatabasen om identitet, familj och andra förhållanden verkställs omedelbart. En uppräkning av de uppgifter som får förekomma i folkbokföringsdatabasen finns i 2 kap. 2–5 §§ lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet.

Allmän huvudregel: verkställighet först efter laga kraft

När verkställigheten inte är reglerad i någon specialförfattning gäller de allmänna reglerna i förvaltningslagen. Enligt huvudregeln i förvaltningslagen får ett beslut som får överklagas inom en viss tid verkställas när överklagandetiden har gått ut, om beslutet inte har överklagats (35 § FL).

Detta innebär att ett beslut som fattas av en myndighet i regel inte får verkställas förrän det har fått laga kraft, d.v.s. när beslutet inte längre kan överklagas till en högre instans. Om beslutet har överklagats får det verkställas först när överklagandet har prövats slutligt.

Att ett beslut får verkställas med stöd av 35 § FL innebär inte att det är fråga om en sådan särskild föreskrift som medför att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken (jfr 3 kap. 1 § första stycket 6 UB och prop. 2016/17:180 s. 327).

Det finns emellertid många undantag till huvudregeln om att laga kraft ska inväntas.

Undantag: gynnande beslut

Ett beslut som inte går någon emot, d.v.s. varken en part eller någon annan intressent som har rätt att överklaga, får verkställas omedelbart. Ett beslut som innebär att en person, som har ansökt om en förmån, får full framgång med sin ansökan kan genomföras omedelbart. Samma sak gäller om en enskild endast har fått delvis framgång med sin framställning. I dessa fall finns inte heller regelmässigt några skäl att avvakta med verkställigheten i den del som ansökan har godkänts (prop. 2016/17:180 s. 217 f.).

Undantag: beslut som inte får överklagas eller som kan överklagas utan tidsbegränsning

Beslut som inte får överklagas och beslut som får överklagas utan tidsbegränsning får verkställas omedelbart (prop. 2016/17:180 s. 326).

Undantag: avslagsbeslut som verkställs omedelbart på grund av dess natur

Det finns beslut som innebär att Skatteverket inte ändrar de rådande förhållandena. Det kan exempelvis vara att Skatteverket avslår någons ansökan om byte av namn. Avslagsbeslutet innebär inte någon ändring i förhållande till hur situationen var innan beslutet. Ett sådant avslagsbeslut behöver inte genomföras i egentlig mening. Beslutet kan därför sägas vara omedelbart verkställbart.

Ett annat exempel är att Skatteverket avslår en ansökan om skyddad folkbokföring (16 § FOL). Avslagsbeslutet innebär inte någon ändring i förhållande till hur situationen var innan beslutet och det behöver inte genomföras i egentlig mening. Beslutet är därför omedelbart verkställbart.

Undantag: beslut om anställning

Ett beslut får verkställas omedelbart om beslutet gäller anställning av någon (35 § andra stycket 1 FL). Det innebär alltså att ett beslut att anställa en person alltid kan verkställas vid den tidpunkt då anställningen enligt beslutet ska påbörjas även om beslutet har överklagats (prop. 2016/17:180 s. 326).

Undantag: tillfälliga beslut

Ett beslut får verkställas omedelbart om beslutet endast gäller tillfälligt (35 § andra stycket 2 FL). Det är alltså fråga om beslut som syftar till att få rättsverkningar mot den enskilda endast tillfälligt. Ett exempel på tillfälliga beslut i Skatteverkets verksamhet är beslut om anstånd som fattas med stöd av lag om anstånd med inbetalning av skatt i vissa fall. Ett sådant beslut kan också verkställas omedelbart till följd av att det är ett gynnande beslut.

Undantag: obestämbar överklagandekrets

Ett beslut får verkställas omedelbart om kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte är möjligt att avgöra när överklagandetiden går ut (35 § andra stycket 3 FL). Det handlar i dessa fall om situationer som i praktiken inte skiljer sig mycket från fall då ett beslut får överklagas utan tidsbegränsning (prop. 2016/17:180 s. 326).

Undantag: allmän intresseavvägning

Det finns ett viktigt undantag där verkställigheten bestäms efter en intresseavvägning. Ett beslut får verkställas omedelbart om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det (35 § tredje stycket FL).

Undantagsregeln är generell och knyter an till det behov av omedelbar verkställighet som i det konkreta fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art. Skatteverket får i det enskilda fallet avgöra om det finns behov av undantagsregeln. Med uttrycket väsentligt allmänt intresse avses sådana angelägna samhällsintressen som t.ex. upprätthållandet av allmän ordning och säkerhet och avvärjandet av fara för någons liv eller hälsa. Med uttrycket väsentligt enskilt intresse avses exempelvis enskildas intresse av skydd för betydande egendomsvärden (prop. 2016/17:180 s. 326).

Skatteverket ska emellertid i dessa fall alltid göra en avvägning mot enskildas motstående intressen av rättsskydd och möjlighet att få beslutet överprövat innan det verkställs. Innan beslutet verkställs ska Skatteverket därför först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av någon av följande omständigheter:

• att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild
• att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs
• om någon annan omständighet talar för att man bör avvakta med verkställigheten.

Det krävs normalt att det är fråga om omständigheter som är av mera kvalificerad art för att de ska kunna väga upp det motstående verkställighetsintresset, d.v.s. när ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse talar för omedelbar verkställighet. Om Skatteverket bedömer att det finns skäl för omedelbar verkställighet, så måste skälen för att avvakta verkställighet väga tyngre. Bestämmelsen ger dock Skatteverket möjlighet att beakta varje tänkbar omständighet som verket bedömer talar med tillräcklig styrka för att verkställigheten tills vidare bör anstå.

Att övervägandena i fråga om skälen för att avvakta med verkställighet ska göras noggrant markerar vikten av att Skatteverket bedömer omständigheterna i det enskilda fallet och kan motivera sitt ställningstagande med hänsyn till dessa. Bedömningen får aldrig göras slentrianmässigt (prop. 2016/17:180 s. 327).

Rättsfall: förutsättningar för att med stöd av 35 § tredje stycket FL förordna att ett beslut ska verkställas omedelbart

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande prövat förutsättningarna för att med stöd av 35 § tredje stycket FL förordna att ett beslut ska verkställas omedelbart. Avgörandet belyser vikten av att det måste göras en intresseavvägning och att det ska finnas en konkret risk för fara.

Det aktuella målet handlade om djurskyddslagstiftning. Skyddet för djurs liv och hälsa kan vara ett sådant väsentligt allmänt intresse som avses i 35 § tredje stycket FL. Domstolen framhöll dock att förvaltningslagen inte medger omedelbar verkställighet i varje situation där djurskyddslagstiftningen inte efterlevs. För att ett omhändertagande ska få gälla omedelbart bör det som regel krävas att djuret är utsatt för lidande eller att det finns en konkret risk för att djuret kommer att fara illa om beslutet inte verkställs omedelbart. Även när dessa förutsättningar är uppfyllda behöver den beslutande myndigheten noga överväga om det ändå finns skäl att avstå från att förordna om omedelbar verkställighet (HFD 2021 ref. 41).