Vem får överklaga ett beslut och vilka beslut får överklagas?

Vem får överklaga ett beslut?

Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått hen emot (42 § FL).

En allmän förutsättning för att få föra talan i domstol är att den som för talan har

• partsbehörighet (förmågan att kunna inta partsställning i en domstolsprocess)
• processbehörighet (rätten att själv eller genom befullmäktigat ombud få föra sin talan i domstol)
• saklegitimation (rätten att som part föra talan i en viss bestämd sak).

I princip bör samma ordning gälla i ett förvaltningsförfarande, men här kan begreppet processbehörighet ersättas med det synonyma begreppet rättslig handlingsförmåga.

Beslutet ska ha gått den enskilda emot

För klagorätt krävs inte bara att beslutet ska ”angå” den enskilda, utan det ska också ha ”gått honom eller henne emot” (42 § FL), den s.k. saklegitimationen. Den närmare bestämningen av kretsen av personer som uppfyller kravet på att vara saklegitimerade är inte närmare reglerad i förvaltningslagen utan får avgöras i rättstillämpningen.

Om den enskilda yrkar att ett beslut ska upphävas eller ändras, har Skatteverket eller domstolen anledning att utgå från att det också har gått den enskilda emot. Den enskilda kan fram till dess att det finns ett lagakraftvunnet avgörande ändra inställning beträffande utgången i ärendet eller målet under förutsättning att den nya inställningen ryms inom ramen för processen (se HFD 2015 ref. 73).

Det finns även uttryckliga undantag från bestämmelsen i 42 § FL om att ett beslut ska ha gått den enskilda emot för att få överklagas, t.ex. inom skatteförfarandet. I SFL anges att beslut får klagas på även om det inte är till den enskildas nackdel (67 kap. 2 § andra stycket SFL).

Vilka beslut får överklagas?

Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (41 § FL). Till följd av sin generella karaktär har bestämmelsen ett mycket brett tillämpningsområde (prop. 2016/17:180 s. 256). Bestämmelsen ger uttryck för de principer som kommit till uttryck genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som ska avgöra om beslutet är överklagbart (prop. 2016/17:180 s. 252).

Det krävs alltså inte att beslutet har självständiga eller direkta rättsverkningar för att det ska kunna överklagas (RÅ 2010 ref. 9). I rättsfallet hade kammarrätten ansett att ett visst beslut var överklagbart med hänvisning till att det medförde en påtaglig rättsverkan. Högsta förvaltningsdomstolen kom till samma resultat, men med åberopande av att avgörandet haft faktiska verkningar för den berörda personen.

Inom svensk förvaltningsrätt anses den oskrivna huvudregeln gälla, att statliga myndigheters beslut kan överklagas även om bestämmelser om överklagande saknas (prop. 1997/98:101 s. 50). I speciallagar regleras emellertid ofta vilka beslut som får överklagas enligt lagen ifråga. Många lagar innehåller även överklagandeförbud (jfr t.ex. 67 kap. 5 SFL och 39 § FOL).

De föreskrifter om överklagande som finns i olika specialförfattningar och myndighetsinstruktioner är inte enhetliga. Frågan om vilka beslut som får överklagas är splittrad och ofullständig. Praxis har därför en viktig utfyllande roll.

Skatteverkets åtgärder måste ha karaktären av ett skriftligt uttalande för att kunna överklagas. Åtgärder inom ramen för s.k. faktiskt handlande kan alltså inte angripas på detta sätt. Detsamma gäller ren passivitet och muntliga uttalanden av olika slag. Uttalanden som inte är bindande, exempelvis råd och upplysningar, kan alltså inte överklagas. Ett föreläggande som Skatteverket kan förena med t.ex. vite men som verket tills vidare avstår från att sanktionera anses därför möjligt att överklaga.

Ett krav på faktisk effekt tydliggörs i rättsfallet RÅ 2010 ref. 72. Ett par rättsfall som visar att beslutets innebörd och faktiska verkningar för den som berörs av beslutet är avgörande för bedömningen av överklagbarheten är RÅ 2004 ref. 8 och RÅ 2007 ref. 7.

Framställningar, förslag och yttranden som Skatteverket avger till en annan myndighet, som har den egentliga beslutanderätten, kan i allmänhet inte överklagas. Den som saken angår får i stället överklaga den andra myndighetens beslut om det går hen emot (RÅ 1969 ref. 44, RÅ 1971 S 95 och RÅ 1973 ref. 41). Det går dock överklaga om den andra myndigheten är bunden av framställningen, förslaget eller uttalandet. Förslag till tjänstetillsättningar anses emellertid normalt överklagbara oavsett om de är bindande eller inte för den myndighet som tillsätter tjänsten.

Beslut som rör Skatteverkets rent interna förhållanden kan i regel inte överklagas.

Normalt kan man inte heller överklaga enbart motiveringen till ett beslut eller en dom (RÅ 1990 not. 45, RÅ 2006 ref. 21 och HFD 2012 not. 72).

Principbeslut, som är avsedda att vara vägledande men inte bindande vid kommande beslut i särskilda fall, går i allmänhet inte heller att överklaga.

Förfarandebeslut

Den allmänna bestämmelsen om besluts överklagbarhet i 41 § FL omfattar i princip även beslut under ett ärendes handläggning, s.k. förfarande- eller beredningsbeslut. De beslut som är överklagbara är alltså beslut som typiskt sett kan påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Det är dock vanligare att man kan överklaga beslut som avgör ett ärende än förfarandebeslut (prop. 2016/17:180 s. 255 f.).

Det är inte alltid klart vad som avses när man i praxis eller doktrin hänvisar till ett besluts karaktär av förfarande- eller beredningsbeslut. Högsta förvaltningsdomstolen har uttalat följande när det gäller överklagande av ett sådant beslut.

Inom förvaltningsrätten gäller som huvudprincip att talan får föras endast mot slutliga beslut. Beslut under beredningen av ett ärende är i regel inte möjliga att överklaga annat än i samband med det slutliga avgörandet. Motivet för denna förvaltningsrättsliga praxis är bl.a. intresset av att ärenden inte förhalas genom överklagande av olika beslut på beredningsstadiet. I avsaknad av särskilda författningsbestämmelser föreligger rätt att överklaga ett beredningsbeslut endast i de fall då beslutet har mer påtagliga direkta rättsverkningar mot parter eller andra (RÅ 1996 ref. 3).

Avvisningsbeslut och avskrivningsbeslut

De är inte bara de beslut där Skatteverket prövar ett ärende i sak som går att överklaga. Även ett beslut att avskriva eller att avvisa ett ärende utan sakprövning kan gå parten emot och kan då överklagas. Ett avvisningsbeslut som grundas på att överklagandet har kommit in för sent har verkningar som motiverar att det kan överklagas (jfr 41 § FL och prop. 2016/17:180 s. 259).

Det flesta förvaltningsbeslut överklagas till förvaltningsdomstol. Om ett överklagande har avvisats på grund av att överklagandet har kommit in för sent och rätten efter överklagande har prövat avvisningsbeslutet eller vägrat prövningstillstånd i fråga om ett sådant överklagande, får rättens beslut inte överklagas (33 § fjärde stycket FPL).

Avskrivningsbeslut anses inte ha gått den enskilda emot och kan därför normalt sett inte överklagas. Det brukliga är därför att till ett sådant beslut inte foga en överklagandehänvisning. Skulle ett sådant beslut ändå överklagas prövar överinstansen beslutets överklagbarhet.

Normbeslut

Med normbeslut avses vanligen beslut om föreskrifter enligt 8 kap. RF. Utmärkande för sådana beslut är att de har utformats på ett allmängiltigt sätt så att de formellt får verkningar för en obestämd krets av adressater. Skatteverkets beslut om meddelande av föreskrifter får som huvudregel inte överklagas (1 och 30 §§ myndighetsförordningen [2007:515]). Även om normgivningsbeslut typiskt sett omfattas av den allmänna bestämmelsen om besluts överklagbarhet i 41 § FL har överklagandeförbudet i 30 § myndighetsförordningen företräde (jfr 4 § FL och se prop. 2016/17:180 s. 257).

Det förekommer också normbeslut där verkningarna typiskt sett uppkommer bara för en snävare personkrets utan att beslutet därför förlorar sin karaktär av allmängiltig norm. Normbeslut som riktar sig till allmänheten är enligt svensk rättstradition som huvudregel inte överklagbara, eftersom sådana beslut till sin karaktär avviker från det individorienterade system som utmärker förvaltningsförfarandet. Förvaltningsbeslut anger i stället mera konkret vilka besluten riktar sig till och syftet är att ge rättsskydd åt dem som träffas av effekterna av ett beslut i ett enskilt fall. Om en viss typ av normbeslut påverkar enbart ett mindre antal enskilda och alltså ligger nära ett individuellt förvaltningsbeslut, kan det ibland finnas skäl att överväga om dessa normbeslut bör kunna överklagas. Den allmänna bestämmelsen om besluts överklagbarhet i 41 § FL omfattar dock enbart förvaltningsbeslut. Normbeslut kan heller inte anses angå någon på ett sådant sätt att hen har rätt att överklaga det (prop. 2016/17:180 s. 257 f.).

För övrigt kan tilläggas att bestämmelserna om rättelse och ändring av beslut i 36–38 §§ FL är tillämpliga även på normbeslut. Och den som anser att Skatteverket använt den normgivningsmakt som regeringen delegerat på ett felaktigt sätt kan göra en framställning till regeringen. Regeringen kan då ingripa mot föreskrifter som har fått ett oönskat eller felaktigt innehåll (prop. 2016/17:180 s. 258).

Jävsbeslut

Den som får avslag på en invändning om jäv bör omgående kunna få denna fråga bedömd i en högre instans (prop. 2016/17:180 s. 258). Skatteverket kan ändå fortsätta med handläggningen av huvudärendet i avvaktan på att jävsfrågan slutligt prövats i högre instans. Skatteverket kan då agera utifrån hur sannolikt det är att den högre instansen kan komma till ett annat slut i denna fråga. Det blir särskilt viktigt att fortsätta med handläggningen av ärenden som kräver brådskande åtgärder. Något förbud mot överklagande i jävsfrågor finns därför inte i den nya förvaltningslagen. Det innebär att beslut om jäv kommer att följa huvudregeln om besluts överklagbarhet i 41 § FL (prop. 2016/17:180 s. 259).

Partsbesked

Partsbesked får inte överklagas. Med partsbesked avses sådana beslut där Skatteverket redovisar sina ställningstaganden i tvister av civilrättslig natur. Det kan gälla uttalanden där Skatteverket kommer med krav mot en enskild eller avvisar ett krav från någon motpart, t.ex. beslut att kräva betalning för en utsökningsbar fordran som inte är omedelbar, beslut att vägra betala skadestånd etc. Gemensamt för besluten är att de inte slutligt löser tvisten mellan Skatteverket och den enskilda. Om tvistlösningen sker i allmän domstol får Skatteverkets ståndpunkt principiellt inte större betydelse än motpartens när målet prövas. Partsbeskedet läggs inte per automatik till grund för avgörandet (d.v.s. det får inte positiv rättskraft) och utgör inte heller grund för en överprövning i ett tvistemål i en allmän domstol. Partsbesked har inte de effekter som krävs för att de ska omfattas av 41 § FL (prop. 2016/17:180 s. 260).

Beteckningen av ett beslut är inte avgörande för frågan om beslutet är överklagbart. Om Skatteverket t.ex. utformar ett partsbesked på ett sådant sätt att det ger intryck av att vara ett bindande beslut om föreläggande eller förbud, trots att det rör sig om en tvist som endast kan avgöras av allmän domstol, har Skatteverket överskridit sina befogenheter. Ett sådant beslut bör kunna vara överklagbart. Det ska alltså inte gå att kringgå bestämmelserna genom att hävda att det i själva verket är fråga om felaktigt formulerat partsbesked (prop. 2016/17:180 s. 260).

Överklagbarhet av interimistiska beslut

Ett interimistiskt beslut är ett beslut i sak under handläggningen som meddelas omedelbart och som gäller till dess att något annat beslutas eller tills det kommer ett beslut som får laga kraft. Ett interimistiskt beslut kan i allmänhet överklagas särskilt.

Vem ska pröva om klaganden är taleberättigad och om ett beslut är överklagbart?

Frågorna om den som har överklagat ett beslut har rätt att överklaga och om ett beslut är överklagbart ska inte avgöras av Skatteverket när det är verket som fattat det överklagade beslutet. Det ska i stället avgöras av den myndighet eller domstol som ska pröva överklagandet.