Registrering i folkbokföringen av uppgifter om identitet, familj m.m. med stöd av handlingar från Syrien

1 Sammanfattning

I Syrien fungerar endast cirka 140 av civilstatusavdelningens 286 lokalkontor och civilregistret är inte systematiskt uppdaterat, vilket innebär att utfärdade handlingar kan innehålla felaktiga uppgifter. I de palestinska flyktinglägren där kriget har utkämpats fungerar inte längre General Administration for Palestinian Arab Refugees (GAPAR). Korruptionen är fortsatt mycket utbredd i Syrien. Det finns därför en stor osäkerhet hur väl de kvarvarande lokalkontoren och GAPAR:s kontor fungerar.

Skatteverket bedömer därför att en syrisk handling som är utfärdad av Inrikesministeriets Civilstatusavdelning eller Gapar normalt inte styrker en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar när en person begär registrering eller ändring av personuppgifter i folkbokföringen.

Enligt Skatteverket styrker normalt ett syriskt pass eller ett resedokument för palestinier innehavarens identitet om det inte finns skäl att ifrågasätta passhandlingen i det enskilda ärendet. En syrisk passhandling ska visas upp i original för Skatteverket och innehavaren måste ha ansökt om handlingen genom personlig inställelse vid en behörig syrisk myndighet. Finns det brister eller avvikelser i en syrisk passhandling så kan det innebära att innehavarens identitet inte anses styrkt. Detsamma gäller om det finns oklarheter om gällande rutiner har följts vid utfärdandet av passhandlingen. Framkommer det att ett syriskt pass är utfärdat i en provinshuvudstad som inte var under den syriska regimens kontroll när passet utfärdades anses inte passet vara utfärdat av behörig myndighet. Ett sådant pass styrker inte innehavarens identitet.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar, om sökanden har gjort det sannolikt att uppgifterna är korrekta.

2 Frågeställning

Kan en syrisk passhandling eller andra handlingar som är utfärdade av syrisk myndighet styrka personuppgifter eller uppgift om t.ex. födelse, dödsfall, civilstånd eller relation till make, barn eller föräldrar vid begäran om registrering eller ändring i folkbokföringen?

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Bakgrund

Inbördeskriget i Syrien började 2011 och den syriska regimen tappade kontrollen över stora delar av landet under 2012 och 2013. På grund av kriget drevs cirka 11 miljoner av Syriens befolkning om 23 miljoner på flykt. Över 6 miljoner människor flydde inom Syrien och resterande flydde till andra länder, då i första hand till grannländerna. Kriget innebar att stora delar av Syrien kontrollerades av militära styrkor tillhörande oppositionella grupper som bl.a. islamiska staten, IS, och kurdiska milisgrupper. Under 2018 och 2019 har syriska regimen tagit kontroll över de flesta områden i Syrien. IS kontrollerar dock fortfarande vissa områden i Idlib-provinsen. I nordvästra Syrien styrs vissa områden av kurdiska milisgrupper. I och med kriget har korruptionen ökat i Syrien och idag rankas landet som ett av världens mest korrupta länder av Transparency International (Norge Landinfo, Syria: Identitetsdokumenter og pass, 2017-07-03, s. 16-17, Lifos dokumentnummer 39918 och www.ui.se/landguiden/konflikter/Syrien).

3.1.1 Det syriska civilregistret

Det syriska civilregistret infördes 1922 och det är Inrikesministeriets Civilstatusavdelning (Civil Status Department) som ansvar för registreringen av födslar, dödsfall, äktenskap och skilsmässor. Avdelningen utfärdar bland annat äktenskaps- och skilsmässobevis samt familjeböcker, dödsattester och födelsebevis. Civilregistrets huvudkontor ligger i Damaskus och det finns 286 lokalkontor i landet. Civilregistret är elektroniskt, vilket innebär att man centralt har kontroll över de uppgifter som matas in och att nya uppgifter når alla lokalkontor. Tidigare ansågs det syriska civilregistret omfatta samtliga invånare och det betraktades som pålitligt (Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2018-09-12, s.14-19, Lifos dokumentnummer 41978).

Inbördeskriget har haft en negativ inverkan på civilregistrets tillförlitlighet. Endast cirka 140 av civilstatusavdelningens 286 lokalkontor fungerar. Uppgifter om t.ex. äktenskap, födslar etc. har inte alltid registreras i civilregistret eftersom vissa invånare inte kan eller vill komma i kontakt med civilstatusavdelningen. Därmed har det blivit vanligare att personer själva för in uppgifter t.ex. i familjeböcker. Under inbördeskriget fungerade inte civilstatusavdelningens kontor i områden som kontrolleras av oppositionen. Där utfärdade oppositionella grupper handlingar utifrån oklara procedurer, med varierande utformning och teknisk kvalitet. Den höga graden av decentralisering – att civilrättsliga dokument utfärdas på fler än 100 lokala kontor – undergräver kontrollen av utfärdandeprocessen, vilket i kombination med de anställdas allt mer ansträngda privatekonomiska situation öppnar upp för mutor. Samtidigt motverkas detta av både statens och många medborgares intresse av att civilstatusavdelningen fortsatte utfärda tillförlitliga dokument. En samlad bedömning av oegentligheternas utbredning är därmed svår att göra (Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2018-09-12, s.16-18, Lifos dokumentnummer 41978).

3.1.23.1.2 GAPAR

De flesta palestinska flyktingar i Syrien är registrerade i det nationella registret över palestinier i Syrien som drivs av GAPAR. I registret införs uppgifter om vigslar, skilsmässor, födslar och dödsfall. GAPAR utfärdar även intyg (attester) om registrerade uppgifter. Dessa intyg har samma utformning som handlingar som utfärdas till syriska medborgare, men det framgår av intyget att innehavaren är palestinier. Före krigsutbrottet levde de flesta palestinier i tolv olika flyktingläger i Syrien och GAPAR hade kontor i samtliga läger. Inbördeskriget har delvis utkämpats i områden med stor palestinsk civilbefolkning och en del av flyktinglägren har evakuerats eller förstörts. Många palestinier har tvingats att fly inom Syrien eller till grannländerna. GAPAR:s kontor fungerar inte i de flyktingläger där kriget har utkämpats. (Norge Landinfo, Palestinske flyktninger i Syria: Identitetsdokumenter, 201611-23, s.6-7, Lifos dokumentnummer 38586).

3.1.3 Syriska passhandlingar

Syriska pass (jawaz safar) utfärdas av Direktoratet för migration och pass som lyder under Inrikesministeriet samt av vissa syriska ambassader. Direktoratet har sitt huvudkontor i Damaskus och har kontor i landets fjorton provinshuvudstäder. Ansökan om pass sker genom personlig inställelse på något av direktoratets kontor. Ett flertal syriska ambassader har rätt att utfärda och förlänga syriska pass. Övriga ambassader har enbart rätt att ta emot ansökningar om pass som sedan skickas till Direktoratet i Damaskus för att behandlas där. Alla ansökningar måste dock godkännas av Direktoratet innan pass får utfärdas. På grund av kriget har vissa länder brutit sina diplomatiska förbindelser med Syrien och där saknas det syriska ambassader, t.ex. i Qatar, Saudiarabien och Turkiet. Det syriska konsulatet i Istanbul, Turkiet, uppges fortfarande fungera men har begränsad kapacitet vilket gör det svårt att bedöma i vilken omfattning och under vilka förutsättningar pass utfärdas. Vid ansökan om syriskt pass måste den sökande bland annat visa upp syriskt ID-kort. Giltighetstiden för ett syriskt pass är normalt sex år. (Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2018-09-12, s. 21-22 Lifos dokumentnummer 41978).

På grund av kriget är uppgifter och handlingar som ligger till grund för utfärdande av syriska pass mindre pålitliga än tidigare. Det syriska civilregistret har inte uppdaterats systematiskt, vilket bl.a. har ökat möjligheten att få syriska ID-kort på felaktiga grunder. Det formella ansökningsförfarandet vid en passansökan har frångåtts eftersom en persons nära släktingar kan ansöka om pass utan att uppvisa fullmakt. Därtill är efterfrågan stor på syriska pass på grund av kriget. Det har vuxit fram ett samhälle där man kan köpa falska och manipulerade pass framförallt i grannländerna och främst i Turkiet. Där är det vanligt att personuppgifter i pass manipuleras och passens giltighetstid förlängs med förfalskade etiketter/klisterremsor (Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2018-09-12, s. 23-25, Lifos dokumentnummer 41978).

Palestinska flyktingar som är registrerade hos GAPAR kan ansöka om resedokument (wathiqa safar) hos Direktoratet för migration och pass. På resedokumentets pärm anges att innehavaren är palestinsk flykting och handlingen är nästan identisk med pass som utfärdas till syriska medborgare. Giltighetstiden för ett syriskt resedokument för palestinska flyktingar är normalt sex år. (Migrationsverket, Syrien – medborgarskap och officiella dokument, 2018-09-12, s. 10, Lifos dokumentnummer 41978).

3.2 Lagstiftning

Enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, FdbL, får förekomma i folkbokföringsdatabasen.

Av förarbetena (prop. 1994/95:94 s 14 f.) framgår att registreringen i folkbokföringen även omfattar en viss prövning av uppgifterna. För att ett utdrag ur folkbokföringen ska kunna lämnas i syfte att styrka en uppgift om vigsel, födelse eller dödsfall måste uppgifternas riktighet ha fastställts.

Av 2 kap. 3 § första stycket punkt 2, 3, 5, 8, 9, 10 och 13 FdbL framgår att Skatteverket i folkbokföringsdatabasen får behandla uppgifter om namn, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, relationer till make, barn och föräldrar samt dödsfall för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL. Ett grundläggande krav är, enligt 1 kap. 3 § FdbL och artikel 39 EU:s dataskyddsförordning, att databasen innehåller riktiga och aktuella personuppgifter.

Av 37 § förvaltningslagen (2017:900), FL, framgår att Skatteverket får ändra ett beslut i folkbokföringen om det är felaktigt på grund av att det tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett gynnande beslut får bara ändras till nackdel för enskild part under vissa förutsättningar. Skatteverket ska dessutom enligt 38 § FL ändra ett beslut som anses vara uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. En förutsättning är att beslutet kan ändras snabbt och enkelt utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Ett beslut ändras enligt 37 § och 38 § FL efter begäran av den enskilde eller på eget initiativ av Skatteverket. 

3.3 Rättsfall

RÅ 2000 not. 122 Skatteverket ska som registreringsmyndighet inte göra någon självständig långtgående prövning av uppgifter som ska registreras då det är fråga om massärenden. Skatteverket har vid registrering i flertalet fall att utgå från lätt konstaterbara fakta. Om registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklarheter förekommer bör någon registrering inte ske.

HFD 2019-03-04, mål nr 5905-17 Stabiliteten när det gäller registrerade identitetsuppgifter i folkbokföringen är av så central betydelse att beviskravet för att ändra sådana uppgifter måste vara högt. För att få bifall till en begäran om ändring av registrerade identitetsuppgifter måste den enskilde presentera bevisning som innebär att det klart framgår att de nya uppgifterna är riktiga. Vid bevisvärderingen ska beaktas om den enskilde på ett tillfredsställande sätt kan förklara varför de tidigare uppgifterna lämnats samt i vilka avseenden eventuella handlingar och annan bevisning som åberopats till stöd för dem är felaktiga.

KR i Jönköping 2019-01-10, mål nr 3396-17 Ett gift par från Syrien ansökte om att få en relation till ett barn registrerad i folkbokföringen. Till stöd för sin ansökan visade de upp syriska pass, identitetskort och en familjebok utfärdad 1993. Kammarrätten fann att de syriska passen och identitetskorten har ett begränsat bevisvärde när det gäller att styrka familjerelationen och att något födelsebevis inte uppvisats. Kammarrätten ansåg att den uppvisade familjeboken, som inte äkthetsbedömts av Migrationsverket, inte kunde tillmätas ett sådant högt bevisvärde att den ensamt kan ligga till grund för att registrera familjerelationen.

KR i Stockholm 2016-09-06, mål nr 552-16 En folkbokförd syrisk man ansökte att få ändra födelsetid från den 26 juli 1982 till den 26 juli 1987. Till stöd för sin begäran visade han upp ett syriskt pass utfärdat den 11 juli 2012. När mannen folkbokfördes i Sverige uppgav han sig vara född den 26 juli 1982 och visade upp ett syriskt pass utfärdat den 19 oktober 2014 med denna födelsetid. Till sitt överklagande bifogade mannen bl.a. en syrisk familjebok, dokument från skolor och universitet samt en vidimerad kopia av ett identitetskort. Kammarrätten fann att mannen inte förmått visa att den registrerade födelsetiden är felaktig och att den begärda födelsetiden är riktig. Som skäl angav kammarrätten att båda passen som var utfärdade efter krigsutbrottet 2011 och övriga bifogade handlingar, mot bakgrund av situationen i Syrien och handlingarnas beskaffenhet, har ett mycket begränsat bevisvärde.

KR i Göteborg 2014-10-24, mål nr 2964-14 En syrisk man uppgav till Skatteverket i sin anmälan om flyttning till Sverige att han var skild. Till stöd för detta visade han upp ett syriskt personbevis utfärdat efter 2011 med uppgift om skilsmässan. Kammarrätten fann att uppgift om skilsmässa inte skulle registreras i folkbokföringen med motiveringen att dokumentationen som lämnats in måste bedömas med försiktighet med anledning av de störningar som sedan 2011 präglar stora delar av Syriens förvaltning och samhällsliv i övrigt.

4 Skatteverkets bedömning

4.1 Allmänt

Skatteverkets folkbokföring ska tillgodose samhällets behov av basuppgifter om en persons bosättning, identitet, familj m.m. och måste därför innehålla korrekta uppgifter. Det ställs därför höga krav på att de uppgifter som ska registreras är tillförlitliga. För att Skatteverket ska kunna bedöma om en handling är formellt och materiellt riktig, måste handlingen visas upp i original eller som vidimerad kopia.

I Skatteverkets handläggning, som är av summarisk karaktär, är utgångspunkten att myndighetens bedömning ska utgå från lätt konstaterbara fakta. Det är sökanden som har bevisbördan för att det förhållande som önskas registrerat i folkbokföringen faktiskt föreligger. Det är därför inte tillräckligt att sökanden gör ett visst förhållande sannolikt utan det måste vara styrkt med godtagbara officiella handlingar. I de fall registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklart ska någon registrering inte ske i folkbokföringen (RÅ 2000 not.122).

När Skatteverket inte kan bedöma om en handling är utfärdad av behörig myndighet i en annan stat eller om handlingens innehåll är riktigt så ankommer det på den sökande att visa detta. Det kan ske genom att utrikesdepartementet i den utländska staten intygar att handlingen är utfärdad av behörig tjänsteman på den aktuella myndigheten (legalisering).

4.2 Handlingar utfärdade av Civilstatusavdelningen och GAPAR

Inbördeskriget har inneburit att makten över det syriska territoriet inte längre utövas fullt ut av regimen. En stor del av befolkningen, både syriska medborgare och statslösa palestinier, har tvingats fly både inom landet och till andra länder. Många områden i Syrien har under kriget kontrollerats av oppositionella grupper som har tagit över administrationen av civilregistret. Idag fungerar endast cirka 140 av de tidigare 286 lokalkontoren tillhörande civilregistret och registret är inte systematiskt uppdaterat, vilket innebär att personer kan få ut handlingar med felaktiga uppgifter. I de palestinska flyktingläger där kriget har utkämpats fungerar inte längre GAPAR:s kontor. Dessutom är korruptionen fortsatt mycket utbredd i landet. Det finns därför en stor osäkerhet hur väl de kvarvarande lokalkontoren och GAPAR:s kontor fungerar.

Personer med ursprung i Syrien som kommer till Sverige visar inte sällan upp handlingar från det syriska civilregistret och GAPAR. Handlingarna har standardiserad utformning och utgörs oftast av relativt nya utdrag från civilregistret med uppgift om relationer till make och barn. Det förekommer även handlingar med datum utfärdade före krigsutbrottet 2011, både civilregisterutdrag och familjeböcker. Födelsebevis, vigselbevis, dödsbevis och andra utdrag från civilregistret och GAPAR är handlingar av enkel karaktär som har få eller inga säkringar. I vissa fall har Skatteverket upptäckt uppenbara brister och oklarheter i både nya och förmodat äldre handlingar.

Med anledning av situationen i Syrien och den osäkerhet som finns angående syriska handlingars tillförlitlighet kan Skatteverket inte avgöra om en syrisk handling är utfärdad av en behörig tjänsteman på den angivna myndigheten. Vid sådana förhållanden är det av största vikt att en handlings riktighet kan bekräftas genom legalisering. Eftersom inbördeskriget inte bara påverkat Civilstatusavdelningens lokalkontor och GAPAR:s kontor utan samtliga offentliga institutioner, bedömer Skatteverket att det inte är möjligt att säkerställa en syrisk handlings äkthet hos en högre myndighet.

I Skatteverkets handläggning, som är av summarisk karaktär, är utgångspunkten att myndighetens bedömning ska utgå från lätt konstaterbara fakta. Det är sökanden som har bevisbördan för att det förhållande som önskas registrerat faktiskt föreligger. I de fall registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklarheter förekommer, ska någon registrering inte ske (RÅ 2000 not. 122). Mot bakgrund av tillgänglig information får de rådande förhållandena i Syrien anses innebära mycket stor påverkan på och osäkerhet kring myndigheternas och den administrativa förvaltningens funktion i landet. Därmed är det inte för närvarande möjligt att genom ett summariskt förfarande avgöra om en uppvisad handling från det syriska Inrikesministeriets Civilstatusavdelning eller GAPAR är tillförlitlig. Detta gäller oavsett när handlingen uppges vara utfärdad.

Mot denna bakgrund anser Skatteverket att en handling som är utfärdad av det syriska Inrikesministeriets Civilstatusavdelning eller GAPAR normalt inte styrker en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar. Någon registrering eller ändring av personuppgifter med stöd av syriska handlingar utfärdade av civilstatusavdelningen eller GAPAR kan därför normalt inte ske i folkbokföringen.

4.34.3 Syriska passhandlingar

Migrationsverket har bedömt att det inte finns anledning att generellt ifrågasätta att syriska pass uppfyller kraven i utlänningsförordningen (2006:97). Syriska pass styrker därför i regel innehavarens identitet i ärenden som prövas enligt utlänningslagen (2005:716). Det kan dock finnas anledning att ifrågasätta ett syriskt pass, t.ex. om det framkommer indikationer på att passet är falskt, att handlingar som använts för att erhålla passet är falska, att passets använts av en annan person än innehavaren eller att passet är utfärdat av en myndighet som inte är behörig (Migrationsverket, Rättslig kommentar angående bedömning av syriska pass den 1 februari 2016, SR 03/2016).

Skatteverket delar Migrationsverkets bedömning. Enligt Skatteverket styrker normalt ett syriskt pass och ett syriskt resedokument för palestinier innehavarens identitet om det inte finns skäl att ifrågasätta passhandlingen i det enskilda ärendet. En syrisk passhandling ska visas upp i original för att Skatteverket ska kunna bedöma om handlingen är formellt riktig. Giltighetstiden för en syrisk passhandling är normalt sex år. En syrisk passhandling ska kontrolleras noggrant. För att en syrisk passhandling ska styrka innehavarens identitet så måste innehavaren ha ansökt om handlingen genom personlig inställelse vid en behörig syrisk myndighet. Finns det brister eller avvikelser i en syrisk passhandling så kan det innebära att innehavarens identitet inte anses styrkt. Detsamma gäller om det finns oklarheter om gällande rutiner har följts vid utfärdandet av passhandlingen. Framkommer det att ett syriskt pass är utfärdat i en provinshuvudstad som inte var under den syriska regimens kontroll vid utfärdandet anses passet inte vara utfärdat av behörig syrisk myndighet. Ett sådant pass styrker inte innehavarens identitet.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar. Det gäller endast om sökanden gjort sannolikt att uppgifterna är korrekta.