Behov av att behandla personuppgifter i folkbokföringsdatabasen om personer som aldrig har varit folkbokförda i Sverige

1 Sammanfattning

Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder (2 § förordningen [2017:154] med instruktion för Skatteverket). Som en följd av detta behandlar folkbokföringsverksamheten en mycket stor mängd personuppgifter. Uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda, eller som har tilldelats samordningsnummer eller immunitetsnummer får behandlas i folkbokföringen för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL. Uppgifter om andra personer får behandlas endast om det behövs för handläggningen av ett ärende.

Detta ställningstagande syftar till att tydliggöra vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att Skatteverket ska ha stöd i författning för att behandla personuppgifter om personer som aldrig har varit folkbokförda i Sverige och som inte heller tilldelats ett samordningsnummer eller immunitetsnummer.

Uppgift om aldrig folkbokförd make vid vigsel

Det finns stöd i författning för Skatteverket att behandla uppgift om aldrig folkbokförd make i folkbokföringsdatabasen både när vigseln har ägt rum i Sverige och utomlands, i samband med handläggning av ärenden om registrering av civilstånd.

Uppgift om aldrig folkbokfört barn vid anmälan om flytt till Sverige

Vid anmälan om flytt till Sverige lämnar föräldrar ofta uppgift om aldrig folkbokförda barn som inte flyttar med till Sverige. Skatteverket kan behandla dessa uppgifter för att utreda personers bosättning, till exempel för att utreda dubbel bosättning. Uppgiften om aldrig folkbokfört barn behöver dock inte behandlas i folkbokföringsdatabasen genom en relationsregistrering eftersom uppgiften om relationen inte behövs för att kunna handlägga ärenden som uppkommer i samband med en anmälan om flyttning till Sverige. Detta gäller även aldrig folkbokförda barn över 18 år. Skatteverket har inte stöd i författning för att registrera uppgift om aldrig folkbokförda barn som inte har samordningsnummer, när föräldrarna ska folkbokföras i Sverige.

Uppgift om aldrig folkbokfört barn när föräldern är folkbokförd

Uppgift om aldrig folkbokfört barn behövs i många fall inte för handläggningen av något ärende som rör en folkbokförd förälder. Skatteverket har inte stöd i författning för att registrera uppgift om aldrig folkbokfört barn, som inte har samordningsnummer, i folkbokföringsdatabasen enbart på grunden att en person begär registreringen. Detta gäller även aldrig folkbokfört barn över 18 år. Det finns dock stöd i författning för att registrera ett aldrig folkbokfört barn på en folkbokförd förälders personbild när underlaget är en underrättelse om fastställt faderskap eller föräldraskap från socialnämnd eller svensk domstol.

Uppgift om aldrig folkbokförd förälder till folkbokfört barn

Uppgift om aldrig folkbokförd förälder behövs i många fall för att registrera vårdnadshavare för ett folkbokfört barn. Om vårdnaden regleras på annat sätt kan detta behov saknas, exempelvis om barnet har en särskilt förordnad vårdnadshavare i Sverige.

Uppgift om aldrig folkbokförd förälder vid adoption

Vid registrering av uppgift om adoption behövs i många fall inte uppgift om relation mellan det adopterade barnet och tidigare rättsliga föräldrar, oftast biologiska, som aldrig varit folkbokförda. Skatteverket har då inte stöd i författning för att registrera uppgift om tidigare rättsliga föräldrar som bor utomlands. Om den planerade adoptionen ännu inte skett och barnet placerats i Sverige inför en adoption kan behov finnas av att registrera relationen för att kunna registrera vårdnadshavare för barnet. Om de tidigare rättsliga föräldrarna inte är vårdnadshavare för barnet saknas det behovet.

2 Frågeställning

Fråga har uppkommit om när det finns stöd i författning för Skatteverket att behandla personuppgifter om personer som aldrig har varit folkbokförda i Sverige, och som inte heller har samordningsnummer eller immunitetsnummer, vid registrering av uppgift om civilstånd respektive relationer.

3 Gällande rätt m.m.

Samtliga personuppgiftsbehandlingar som ska göras måste uppfylla principerna i artikel 5 EU:s dataskyddsförordning (Europaparlamentets och Rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävandet av direktiv 95/46/EG [allmän dataskyddsförordning]). Bland annat gäller principerna om laglighet, ändamålsbegränsning och uppgiftsminimering (artikel 5.1 a, b och c). Behandlingen ska också ha stöd i någon av de rättsliga grunder som finns uppräknade i artikel 6, till exempel att behandlingen är nödvändig för att uppfylla en rättslig förpliktelse (artikel 6.1 c) eller för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.1.e). De är de vanligaste grunderna vid behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamheten. De rättsliga grunderna ska vara fastställda (rättsligt förankrade) i enlighet med antingen unionsrätten eller svensk rätt. En registerlag som till exempel lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, FdbL, utgör inte i sig själv en rättslig grund för behandling av personuppgifter. Den rättsliga grunden för folkbokföringsverksamheten finns i till exempel folkbokföringslagen (1991:481), FOL; föräldrabalken, FB; äktenskapsbalken och lagen (2016:1013) om personnamn, PNL.

För behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet gäller FdbL och förordningen (2001:589) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbok­föringsverksamhet, FdbF. FdbL och FdbF kompletterar EU:s dataskydds­förordning (1 kap. 2 § FdbL).

I 1 kap. 4 § FdbL räknas upp för vilka ändamål Skatteverket får behandla personuppgifter. Av bestämmelsen framgår att uppgifter bland annat får behandlas för ändamålen

• samordnad behandling, kontroll och analys av identifieringsuppgifter för fysiska personer och av andra folkbokföringsuppgifter,
• handläggning av folkbokföringsärenden, och
• fullgörande av underrättelseskyldighet enligt lag eller förordning.

För behandling av uppgifter i själva folkbokföringsdatabasen gäller dessutom de särskilda bestämmelserna i 2 kap. FdbL. 2 kap. 2 § FdbL handlar om vilka personer som uppgifter får behandlas om i databasen. Enligt första stycket får uppgifter behandlas om de som är eller har varit folkbokförda i Sverige, de som har tilldelats personnummer enligt 18 b § FOL och de som har tilldelats samordningsnummer. Enligt andra stycket i samma bestämmelse får uppgifter om andra personer enbart behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende.

I ärenden om registrering av födelse, vigsel och dödsfall som skett i Sverige får Skatteverket behandla uppgifter även om personer som inte är eller har varit folkbokförda här i landet (1 § andra stycket FOL och 4 § andra stycket FdbF).

I 2 kap. 3 § FdbL finns en uppräkning av vilka uppgifter som får behandlas i folkbokföringsdatabasen när ändamålen i 1 kap. 4 § FdbL är uppfyllda. Dessa uppgifter är bland annat civilstånd (p. 9); make, barn, föräldrar, vårdnadshavare och annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen (p. 10) samt samband enligt punkt 10 som är grundat på adoption (p. 11).

Under förutsättning att det finns ett konkret behov av att använda en uppgift vid handläggningen av ett ärende ger 2 kap. 4 § FdbL stöd för behandlingen om uppgiften inte anges i 2 kap. 3 § FdbL. Även här gäller förutsättningen att uppgifterna behövs för något av de ändamål som anges i 1 kap. 4 § FdbL. Om ett sådant behov föreligger, dvs. uppgiften behövs för att kunna göra en korrekt tillämpning av de materiella reglerna, finns stöd för behandlingen. Av 4 § första stycket FdbF framgår att ärendeuppgifter om den person som ärendet rör får behandlas i folkbokföringsdatabasen.

4 Bedömning

Vilka personer som det kan handla om enligt 2 kap. 2 § andra stycket FdbL när uppgiften behövs för handläggningen av ett ärende, bestäms av den materiella lagstiftningen om de ärenden som handläggs i folkbokföringsverksamheten, till exempel FOL. Det gäller personer som aldrig har varit folkbokförda och som saknar samordningsnummer eller immunitetsnummer. Det går inte att motivera behovet av att behandla uppgiften utifrån ett praktiskt behov, det krävs stöd i den materiella lagstiftningen.

4.1 Uppgift om civilstånd

Skatteverket får registrera och behandla uppgifter i folkbokföringsdatabasen om att en folkbokförd eller avregistrerad person är eller har varit gift. Skatteverket registrerar även uppgifter om personens make eller tidigare make (1 § första stycket FOL och 2 kap. 3 § första stycket 9-10 FdbL). Skatteverket ska även registrera uppgift om att en aldrig folkbokförd person har ingått äktenskap i Sverige (1 § andra stycket FOL).

I de fall vigsel mellan en redan folkbokförd person och en aldrig folkbokförd person har ägt rum utomlands, är namnet och födelsetiden på den aldrig folkbokförda personen sådana personuppgifter som får registreras. En sådan registrering ska ske i enlighet med inkomna uppgifter (som till exempel lämnats i en vigselhandling) som har bedömts bevisa vigseln. I dessa fall är de behandlade personuppgifterna riktiga eftersom de stämmer överens med de inkomna personuppgifterna. Det finns då stöd för att registrera aktuell personuppgift (1 § första stycket FOL).

Den rättsliga grunden för aktuell registrering finns i 1 § första stycket FOL. Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse (artikel 6. 1 c EU:s dataskyddsförordning). Ändamålet för behandlingen är handläggning av ett ärende om registrering av vigsel, inom ramen för ett folkbokföringsärende, för en redan folkbokförd person och är tillåtet enligt 1 kap. 4 § 2 FdbL (innefattar även handläggning av hindersprövning). Den aktuella uppgiften är en sådan uppgift som får behandlas i folkbokföringsdatabasen (2 kap. 4 § FdbL).

Skatteverket anser att det finns lagstöd för Skatteverket att behandla uppgift om en aldrig folkbokförd make i folkbokföringsdatabasen även när vigseln har ägt rum utomlands, i samband med handläggning av ärenden om registrering av civilstånd.

4.2 Relation mellan folkbokförd förälder och aldrig folkbokfört barn med hemvist utomlands

En anmälan om flytt till Sverige ska bland annat innehålla vissa personuppgifter som får registreras i folkbokföringsdatabasen enligt FdbL, till exempel familjerättsliga relationer (28 § FOL). Uppgift om barn som den registrerade har samband med inom folkbokföringen får behandlas i folkbokföringsdatabasen (2 kap. 3 § 10 FdbL), dvs. barn som är folkbokförda.

Uppgift om ett aldrig folkbokfört barn får behandlas i folkbokföringsdatabasen om det behövs för handläggning av ett ärende (2 kap. 2 § andra stycket FdbL). I de ärenden som aktualiseras när en person anmäler flyttning till Sverige behöver uppgift om ett aldrig folkbokfört barn normalt sett inte registreras. Det finns inga sådana krav i FOL eller annan materiell lagstiftning eller i förfarandelagstiftningen. Även om den enskilde begär att Skatteverket registrerar uppgift om ett aldrig folkbokfört barn är det myndigheten som avgör om det finns stöd för en sådan registrering i FdbL och övrig lagstiftning.

I de fall en socialnämnd har medverkat till att fastställa ett faderskap med stöd av 3 a § eller ett föräldraskap med stöd av 6 a § lagen (1985:367) om internationella faderskapsfrågor, IFL, för ett barn som saknar hemvist i Sverige skickar nämnden en underrättelse till Skatteverket (4 § kungörelsen [1973:810] om socialnämnds medverkan vid fastställande av faderskap, m.m.). Om faderskapet eller föräldraskapet har bekräftats för ett aldrig folkbokfört barn får det därmed anses finnas grund för att registrera uppgift om barnet och om faderskapet eller föräldraskapet hos Skatteverket eftersom det behövs för handläggning av ett ärende (2 kap. 2 § andra stycket samt 4 § första stycket FbdL).

Skatteverket anser att uppgift om ett aldrig folkbokfört barn i många fall inte behövs för handläggning av något ärende, med undantag av ärenden om tilldelning av samordningsnummer (2 kap. 2 § första stycket 3 FdbL). När behov saknas ska Skatteverket inte registrera uppgift om ett aldrig folkbokfört barn med hemvist utomlands när föräldrarna är folkbokförda i Sverige. Det finns dock stöd för att regelmässigt registrera uppgifter om barnet i folkbokföringsdatabasen när underlaget är en underrättelse från socialnämnden eller en lagakraftvunnen svensk dom om faderskap, moderskap eller föräldraskap.

4.3 Relation mellan folkbokförd förälder och aldrig folkbokfört barn med hemvist i Sverige

Faderskap och föräldraskap för ett barn med hemvist i Sverige kan ske genom bekräftelse eller dom (1 kap. 3 § FB). Även domar om moderskap förekommer.

När socialnämnden har godkänt en faderskapsbekräftelse eller en föräldraskapsbekräftelse skickar nämnden en underrättelse till Skatteverket (4 och 5 §§ kungörelsen om socialnämnds medverkan vid fastställande av faderskap, m.m.). Om faderskapet eller föräldraskapet har bekräftats för ett aldrig folkbokfört barn får det därmed anses finnas grund för att registrera uppgift om barnet och om faderskapet alternativt föräldraskapet hos Skatteverket eftersom det behövs för handläggning av ett ärende (2 kap. 2 § andra stycket samt 4 § första stycket FbdL).

Skatteverket anser att uppgift om ett aldrig folkbokfört barn i många fall inte behövs för handläggning av något ärende med undantag av ärenden om tilldelning av samordningsnummer, 2 kap. 2 § första stycket 3 FdbL. När behov saknas ska Skatteverket inte registrera uppgift om ett aldrig folkbokfört barn med hemvist i Sverige när föräldrarna är folkbokförda i Sverige. Det finns dock stöd för att regelmässigt registrera uppgifter om barnet i folkbokföringsdatabasen när underlaget är en underrättelse från socialnämnden eller en lagakraftvunnen svensk dom om faderskap, moderskap eller föräldraskap.

4.4 Relation mellan aldrig folkbokförd förälder och folkbokfört barn

Ett barn står från födelsen under vårdnad av båda föräldrarna, om dessa är gifta med varandra, och i annat fall av modern ensam (6 kap. 3 § FB). Med stöd av reglerna i 6 kap. FB kan vårdnaden för ett barn ändras så att endast en av föräldrarna, eller båda, blir barnets vårdnadshavare. Även vårdnadsförhållanden som uppstått i utlandet kan i vissa fall erkännas i Sverige.

Den rättsliga grunden för aktuell registrering finns i 1 § första stycket FOL. Behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse (artikel 6. 1 c EU:s dataskyddsförordning). Ändamålet för behandlingen är handläggning av ett ärende om registrering av vårdnad för barn, inom ramen för ett folkbokföringsärende för en redan folkbokförd person och är tillåten enligt 1 kap. 4 § 2 FdbL. Den aktuella uppgiften är en sådan uppgift som får behandlas i folkbokföringsdatabasen (2 kap. 4 § FdbL).

Skatteverket anser att uppgift om aldrig folkbokförda föräldrar behöver registreras när dessa ska registreras som vårdnadshavare för ett folkbokfört barn. Om vårdnaden regleras på annat sätt kan detta behov saknas, exempelvis om barnet har en särskilt förordnad vårdnadshavare i Sverige.

4.5 Adopterade barns tidigare föräldrar

Uppgiften om att sambandet mellan barn och föräldrar är grundat på adoption får behandlas i folkbokföringsdatabasen (2 kap. 3 § 10 och 11 FdbL). Detta innebär att uppgifter om de nuvarande rättsliga föräldrarna (adoptivföräldrarna) får registreras.

Om de tidigare föräldrarna inte är eller har varit folkbokförda saknas normalt sett anledning att registrera uppgifter om dessa. Det är enbart i de fall när uppgiften behövs för handläggningen av ett ärende, till exempel registrering av vårdnad för ett barn, som det finns stöd för registrering (2 kap. 2 § andra stycket och 4 § första stycket FdbL). I övriga fall saknas rättslig grund för sådan behandling (registrering av uppgiften).

Skatteverket anser att uppgift om relation till tidigare aldrig folkbokförda föräldrar i många fall inte behövs för handläggning av något ärende. När behov saknas ska Skatteverket inte registrera uppgift om tidigare, ofta biologiska, föräldrar som bor utomlands. Om adoptionen ännu inte har skett och barnet placerats i Sverige inför en adoption kan behov finnas av att registrera relationen för att kunna registrera vårdnadshavare för barnet.