Skatteverkets hantering av intyg om tillämplig lagstiftning för socialförsäkring (A1-intyg)

1 Sammanfattning

Med A1-intyg avses ett intyg, reglerat i EU-rätt, som visar vilken medlemsstats socialförsäkring som ska tillämpas för en fysisk person. Intyget utfärdas av behörig institution i den stat vars lagstiftning den fysiska personen omfattas av. I Sverige är det Försäkringskassan som utfärdar A1-intyg.

Skatteverket ska alltid följa ett A1-intyg som utfärdats av en behörig institution och som åberopas i samband med beslut om socialavgifter eller beslut om pensionsgrundande inkomst. Detta gäller oavsett om intyget utfärdats av Försäkringskassan eller av en utländsk behörig institution. Om Skatteverket anser att ett A1-intyg är utfärdat under falska förespeglingar eller åberopas i en situation som inte motsvarar den situation som beskrivs i intyget, kan Skatteverket underrätta Försäkringskassan om att Skatteverket anser att A1-intyget som åberopats är felaktigt. Underrättelse ska göras i särskild ordning.

Om Skatteverket efter utredning kommer fram till att ett A1-intyg är förfalskat ska Skatteverket bortse från intyget. Med ett förfalskat A1-intyg avses ett intyg som inte har utfärdats av en behörig institution. Ett A1-intyg som utfärdats av en behörig institution men som vid senare tillfälle ändrats av en obehörig person är i den ändrade versionen att betrakta som ett förfalskat intyg.

2 Frågeställning

Fråga har uppkommit om Skatteverket alltid måste besluta i enlighet med ett utfärdat A1-intyg. Vidare har fråga uppkommit om hur Skatteverket ska hantera intyg när det i samband med utredning framkommer omständigheter som tyder på att det intyg som åberopats har upprättats av någon annan än en behörig institution, eller att tillägg eller andra ändringar obehörigen har gjorts i en behörigt utfärdad handling.

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Svensk lagstiftning

Med arbete i Sverige avses förvärvsarbete i verksamhet här i landet, 1 kap. 6 § socialavgiftslagen (2000:980), SAL.

Arbetsgivaravgifter ska betalas på avgiftspliktig ersättning för arbete i Sverige och för arbete i utlandet till en person som när arbetet utförs omfattas av svensk socialförsäkring enligt unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller enligt avtal med andra stater, 2 kap. 4 § SAL.

En fysisk person som har avgiftspliktig inkomst av näringsverksamhet och i vissa fall inkomst av tjänst ska betala egenavgifter, 3 kap. 1 och 3–8 §§ SAL.

Egenavgifter ska betalas på avgiftspliktig inkomst av arbete i Sverige och av arbete i utlandet om den avgiftsskyldige omfattas av svensk socialförsäkring enligt unionsrätten enligt EU eller EES eller enligt avtal med andra stater, 3 kap. 2 § SAL.

Unionsrätten enligt EU eller EES eller enligt avtal med andra stater kan medföra begräns­ningar i skyldigheten att betala avgifter enligt socialavgiftslagen, 1 kap. 3 § SAL.

Pensionsgrundande inkomst beräknas av Skatteverket på inkomster som den försäkrade har haft och som är pensionsgrundande, 59 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, SFB.

Pensionsgrundande inkomst fastställs för varje år som en person har varit försäkrad och haft sådana inkomster här i landet som är pensionsgrundande, 59 kap. 5 § SFB.

Unionsrätten enligt EU eller EES eller enligt avtal med andra stater kan medföra begräns­ningar i tillämpligheten av bestämmelserna i socialförsäkringsbalken, 2 kap. 5 § SFB.

3.2 EU-rätt

På begäran av den berörda personen eller av arbetsgivaren ska den behöriga institutionen i den medlemsstat vars lagstiftning är tillämplig enligt avdelning II i förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (nedan benämnd förordning 883/2004), utfärda ett intyg (A1-intyg) om att sådan lagstiftning är tillämplig. Av intyget ska även i förekommande fall framgå till och med vilken dag och på vilka villkor det är tillämpligt, se artikel 19.2 i förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning 883/2004 (nedan benämnd förordning 987/2009).

Det utfärdade A1-intyget ska godtas av de andra medlemsstaternas institutioner så länge som det inte dras tillbaka eller förklaras ogiltigt av den medlemsstat som utfärdat intyget, se artikel 5.1 förordning 987/2009.

För att förhindra förfalskningar av A1-intyg rekommenderas att elektroniskt utfärdade intyg har ett serienummer eller identifieringsnummer på varje sida. Om sådant nummer finns krävs inte manuell underskrift eller stämpel. Om handlingarna är manuellt utfärdade ska de skrivas ut på båda sidorna av pappret och papperna ska fästas ihop så att de inte enkelt kan tas isär. Detta kan uppnås, till exempel, genom att vika det övre vänstra hörnet, häfta ihop papperna i detta hörn och sätta en stämpel på baksidan, se vidare Administrativa kommissionen för samordning av de sociala trygghetssystemens Rekommendation nr A1 av den 18 oktober 2017 om utfärdande av det intyg som avses i artikel 19.2 i förordning 987/2009.

3.3 EU-domstolen

EU-domstolen har i mål C-527/16 Alpenrind m.fl. klargjort att ett A1-intyg är bindande inte bara för institutionerna i den medlemsstat där arbetet utförts utan också för domstolarna i detta medlemsland så länge som det inte dras tillbaka eller förklaras ogiltigt av den utfärdande medlemsstaten. Detta gäller även i fall där administrativa kommissionen har kommit fram till att intyget har utfärdats felaktigt och borde dras tillbaka. I domen klargör domstolen vidare att ett A1-intyg är bindande även om det utfärdas retroaktivt, dvs. trots att intyget har utfärdats först efter det att medlemsstaten där arbetet har utförts har fastställt att arbetstagaren ska omfattas av dess lagstiftning.

4 Bedömning

Bedömning av om en person, anställd eller egenföretagare, ska omfattas av svensk socialförsäkring ska göras med utgångspunkt i socialförsäkringsbalken, EU:s förordningar samt eventuella socialförsäkringskonventioner. Både EU:s förordningar och konventioner har företräde framför socialförsäkringsbalken vid sådana bedömningar. I Sverige är det Försäkringskassan som är behörig institution och beslutar om tillämplig lagstiftning.

Om en person ska omfattas av svensk socialförsäkring har personen rätt att få pensionsgrundande inkomst fastställd på inkomst av anställning eller inkomst av annat förvärvsarbete som utförts i Sverige. Pensionsgrundande inkomst beräknas av Skatteverket. Pensionsgrundande inkomst fastställs för varje år som en person har varit försäkrad och haft sådana inkomster som är pensionsgrundande.

Socialavgifter påförs med stöd av socialavgiftslagen som lagtekniskt i stort sett är fristående från socialförsäkringsbalken även om sambandet mellan socialförsäkringstillhörighet och avgiftsskyldighet är starkt. Huvudregeln är att socialavgifter i form av arbetsgivaravgifter eller egenavgifter ska betalas på inkomst av arbete eller inkomst av näringsverksamhet som tjänats in i Sverige.

Skatteverket ska i sin beslutsprocess följa ett utfärdat intyg om tillämplig lagstiftning, A1-intyg, som utfärdats av Försäkringskassan eller av behörig institution i en annan medlemsstat. Om det av intyget framgår att personen ska omfattas av en annan medlemsstats lagstiftning ska socialavgifter inte påföras och beslut om pensionsgrundande inkomst inte fattas. Om det av det utfärdade A1-intyget framgår att personen ska omfattas av svensk lagstiftning ska Skatteverket lägga inkomster som tjänats in i annan EES-stat till grund för beräkning av pensionsgrundande inkomst i Sverige och beslut om socialavgifter ska fattas i enlighet med reglerna i socialavgiftslagen.

Om det i samband med en utredning hos Skatteverket framkommer uppgifter som tyder på att A1-intyget är materiellt felaktigt eller utfärdat under falska förespeglingar finns inom EU-rätten en möjlighet att ifrågasätta intyget. I Sverige är det Försäkringskassan som är behörig institution att lämna ett ifrågasättande till en annan EU-stats behöriga institution. I de fall som Skatteverket anser att A1-intyget är utfärdat under falska förespeglingar eller åberopas i en situation som inte motsvarar det förhållandet som redovisas i intyget kan verket underrätta Försäkringskassan om detta. Underrättelse ska göras i särskild ordning. Ett ifrågasättande kan leda till att intyget ändras eller återkallas av den institution som utfärdat det.

Ett utfärdat A1-intyg gäller till dess att den institution som utfärdat intyget ändrar eller återkallar det. Detta gäller även för A1-intyg som utfärdats retroaktivt. Skatteverket ska inte avvakta utgången av ett eventuellt ifrågasättande av ett A1-intyg. Beslut om socialavgifter eller pensionsgrundande inkomst ska fattas i enlighet med vad som anges i det utfärdade intyget. Om intyget i ett senare skede återkallas kan frågan om socialavgifter och rätt till pensionsgrundande inkomst tas upp till prövning i enlighet med gällande regler.

Ett särskilt fall är när en handling som åberopas bedöms vara en förfalskning. Med förfalskning avses en handling som har upprättats av någon annan än en behörig institution, eller tillägg eller andra ändringar som obehörigen gjorts i en behörigt utfärdad handling.

Om Skatteverket bedömer att en handling kan vara en förfalskning ska ingivaren ges möjlighet att styrka att handlingen är utfärdad av en behörig institution, exempelvis genom att inge originalet. Kan ingivaren inte göra detta ska Skatteverket besluta i ärendet såsom om handlingen inte fanns. I skälen för beslutet ska anges att handlingen åberopats, men bortsetts från då den bedömts vara en förfalskning.