Prövning av begäran om handräckning med betalningssäkring enligt indrivningsdirektivet

1 Sammanfattning

Skatteverket ska vid en begäran om handräckning enligt indrivningsdirektivet¹ genom en ansökan om betalningssäkring, inte bedöma om förutsättningarna enligt de materiella bestämmelserna i 46 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) är uppfyllda. Skatteverket ska endast pröva om förutsättningarna för att vidta säkerhetsåtgärder är uppfyllda i faktiskt och rättsligt hänseende utifrån den handling som anges i artikel 16.1 andra stycket i indrivningsdirektivet och som bifogats begäran om säkerhetsåtgärden. Skatteverket ska inom ramen för artikel 16 indrivningsdirektivet bedöma sådana förutsättningar enligt svensk rätt som behöriga myndigheter i den sökande medlemsstaten inte har kunnat pröva.

Skatteverket får vidare enligt artikel 18 indrivningsdirektivet vägra att bistå med verkställighet med hänsyn till gäldenärens situation och fordrans ålder och storlek om motsvarande kriterium finns i svensk rätt. Det är också möjligt för svenska myndigheter att vägra att bistå med verkställighet om ett sådant bistånd skulle strida antingen mot den allmänna ordningen i Sverige eller innebära en dubbel uppbörd av skatter och avgifter.

2 Frågeställning

Den fråga som ställningstagandet handlar om är hur indrivningsdirektivet ska tillämpas vid begäran om handräckning med betalningssäkring i Sverige.

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Unionsrätten

3.1.1 Indrivningsdirektivet

Tvister avseende fordran, det ursprungliga dokument som medger verkställighet i den sökande medlemsstaten eller det enhetliga dokument som medger verkställighet i den anmodade medlemsstaten och tvister avseende giltigheten av en delgivning som gjorts av en behörig myndighet i den sökande medlemsstaten, ska prövas av den sökande medlemsstatens behöriga instanser. Om fordran, det ursprungliga dokument som medger verkställighet i den sökande medlemsstaten eller det enhetliga dokument som medger verkställighet i den anmodade medlemsstaten i samband med indrivning bestrids av en berörd part ska den anmodade myndigheten informera den berörda parten om att eventuell talan ska väckas vid behörig instans i den sökande medlemsstaten i enlighet med den lagstiftning som gäller där (artikel 14.1 indrivningsdirektivet).

Tvister som rör verkställighetsåtgärder som vidtagits i den anmodade medlemsstaten eller giltigheten av en delgivning som utförts av en behörig myndighet i den anmodade medlemsstaten ska prövas av den behöriga instansen i den medlemsstaten i enlighet med dess lagar och förordningar (artikel 14.2 indrivningsdirektivet).

På begäran av den sökande myndigheten ska den anmodade myndigheten vidta säkerhetsåtgärder, ifall detta är tillåtet enligt dess nationella lagstiftning och är i överensstämmelse med dess administrativa praxis, för att säkerställa indrivning om en fordran eller det dokument som möjliggör verkställighet i den sökande medlemsstaten är bestridd när begäran görs eller om fordran ännu inte är föremål för ett dokument som medger verkställighet i den sökande medlemsstaten, om säkerhetsåtgärder också är möjliga i en liknande situation enligt nationell lagstiftning och administrativ praxis i den sökande medlemsstaten (artikel 16.1 första stycket indrivningsdirektivet).

Den handling som utfärdats för att medge säkerhetsåtgärder i den sökande medlemsstaten, ska bifogas begäran om säkerhetsåtgärder i den anmodade medlemsstaten. Denna handling ska inte bli föremål för någon åtgärd för erkännande, komplettering eller ersättande i den anmodade medlemsstaten (artikel 16.1 andra stycket indrivningsdirektivet).

I syfte att genomföra artikel 16 ska artiklarna 10.2, 13.1, 13.2, 14 och 15 gälla i tillämpliga delar (artikel 17 indrivningsdirektivet).

Den anmodade myndigheten ska inte vara skyldig att bevilja bistånd enligt artiklarna 10-16 om indrivningen av fordran på grund av gäldenärens situation skulle förorsaka allvarliga ekonomiska eller sociala svårigheter i den anmodade medlemsstaten, om gällande lagar, förordningar och administrativ praxis i den medlemsstaten tillåter ett sådant undantag för nationella fordringar (artikel 18.1 indrivningsdirektivet).

Den anmodade myndigheten ska inte vara skyldig att bevilja det bistånd som avses i artiklarna 5 och 7-16 om den ursprungliga begäran om bistånd enligt artikel 5, 7, 8, 10 eller 16 görs för fordringar som är äldre än fem år, beräknat från den dag då fordran skulle ha betalats i den sökande medlemsstaten till den dag den ursprungliga begäran om bistånd gjordes (artikel 18.2 indrivningsdirektivet).

En medlemsstat ska inte vara skyldig att bevilja bistånd om det totala beloppet på de fordringar som omfattas av detta direktiv och för vilka bistånd begärs är mindre än 1 500 EUR (artikel 18.3 indrivningsdirektivet).

3.1.2 EU-domstolens praxis

C420/19: Maksu- ja Tolliamet mot Heavyinstall OÜ

EU-domstolen har i dom från den 20 januari 2021 i målet C420/19: Maksu- ja Tolliamet mot Heavyinstall OÜ prövat hur artikel 16 indrivningsdirektivet ska tolkas.

En finsk domstol hade beslutat om kvarstad mot ett estniskt bolag. Den finländska skattemyndigheten begärde bistånd med verkställighet av kvarstaden hos den estniska skatte- och tullmyndigheten, som i sin tur lämnade in en ansökan till estnisk domstol. De estniska underinstanserna avslog begäran, efter att ha gjort en materiell prövning av om förutsättningar för kvarstad enligt estnisk lag var uppfyllda.

Efter överklagande hänsköt den estniska högsta domstolen frågan till EU-domstolen för att få klarhet i hur artikel 16 indrivningsdirektivet ska tolkas.

EU-domstolen har funnit att artikel 16 indrivningsdirektivet ska tolkas på så sätt att domstolar i den anmodade medlemsstaten som ska pröva en begäran om säkerhetsåtgärder, är bundna av den bedömning som gjorts av myndigheterna i den anmodande medlemsstaten av om förutsättningarna för att vidta säkerhetsåtgärder är uppfyllda i faktiskt och rättsligt hänseende, särskilt i fall där denna bedömning finns i den handling som anges i artikel 16.1 andra stycket indrivningsdirektivet och som bifogats begäran om säkerhetsåtgärder.

Enligt EU-domstolen ska hänsyn vid tolkningen av en unionsbestämmelse göras till bestämmelsens ordalydelse, sammanhang och de mål som eftersträvas med direktivet.

Enligt EU-domstolen talar ordalydelsen i artikel 16 indrivningsdirektivet för att den bedömning i den bifogade handlingen, vilken i allmänhet rör frågan huruvida förutsättningarna för att vidta säkerhetsåtgärder är uppfyllda enligt den sökande medlemsstatens lagstiftning, inte ska och inte får kompletteras eller ersättas i den anmodade medlemsstaten, dvs. den är bindande för domstolarna i den anmodade medlemsstaten.

Artikel 14 indrivningsdirektivet handlar om fördelningen av behörigheten att avgöra tvister om säkerhetsåtgärder mellan instanserna i den sökande respektive den anmodade medlemsstaten. Bestämmelsen ska tillämpas vid genomförandet av artikel 16 indrivningsdirektivet (se artikel 17 indrivningsdirektivet). Detta talar enligt EU-domstolen för en tolkning enligt vilken domstolarna i den anmodade medlemsstaten inte har rätt att bedöma de materiella villkoren för att vidta åtgärder enligt den anmodade medlemsstatens nationella rätt, eftersom de begärda säkerhetsåtgärderna har beslutats på grundval av de rättsliga bestämmelser som gäller i den sökande medlemsstaten.

En bedömning av kontexten i artikel 16 indrivningsdirektivet leder alltså EU-domstolen till slutsatsen att domstolarna i den anmodade medlemsstaten är behöriga att pröva om förfarandet för att vidta säkerhetsåtgärder är förenligt med den medlemsstatens lagstiftning och administrativa praxis, men inte om de materiella villkoren för att vidta säkerhetsåtgärder är uppfyllda.

EU-domstolen anger också att artikel 18 indrivningsdirektivet innehåller en uppräkning av de särskilda fall där den anmodade medlemsstaten kan vägra att lämna ömsesidigt bistånd. Denna artikel ska enligt EU-domstolens fasta praxis tolkas restriktivt och det är endast i särskilda och avgränsade fall, vilka grundar sig på ett undantag som uttryckligen föreskrivs i direktivet eller på EU-domstolens praxis, som domstolarna i den anmodade medlemsstaten kan vägra att lämna bistånd med att vidta säkerhetsåtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2010, Kyrian, C233/08, EU:C:2010:11, punkt 42, och dom av den 26 april 2018, Donnellan, C34/17, EU:C:2018:282, punkt 47).

EU-domstolen finner även att det skulle strida mot principen om ömsesidigt förtroende, som indrivningsdirektivet bygger på, och mot kraven på att det system för ömsesidigt bistånd som inrättats genom direktivet ska fungera väl och vara effektivt, att tolka artikel 16 indrivningsdirektivet på så sätt att domstolarna i den anmodade medlemsstaten har rätt att göra en ny prövning av villkoren för att vidta säkerhetsåtgärder mot bakgrund av den anmodade medlemsstatens nationella rätt, särskilt om bedömningen av dessa villkor återfinns i den handling som anges i artikel 16.1 andra stycket indrivningsdirektivet.

C95/19: Agenzia delle Dogane mot Silcompa SpA

EU-domstolen har i dom från den 24 februari 2021 i målet C95/19: Agenzia delle Dogane mot Silcompa SpA prövat hur artikel 12.3 i rådets direktiv 76/308/EEG av den 15 mars 1976 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som har avseende på vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder ska tolkas².

Den italienska tullmyndigheten hade framställt betalningskrav avseende obetalda punktskatter mot ett italienskt bolag. Även Grekland ansåg sig ha rätt att kräva det italienska bolaget på punktskatt för samma exporttransaktioner. Bägge medlemsstaterna ansåg sig vara behöriga enligt artikel 20 i direktiv 92/12 att uppbära punktskatterna på dessa transaktioner.

Den grekiska skattemyndigheten begärde bistånd från den italienska tullmyndigheten att driva in de aktuella fordringarna på punktskatt. Den italienska tullmyndigheten delgav, i egenskap av behörig anmodad myndighet, bolaget två betalningskrav. Bolaget överklagade betalningskraven. Överklagandet avvisades i första instans, men den andra instansen biföll bolagets överklagande av avvisningsbeslutet med hänvisning till att de grekiska myndigheterna inte hade uppgett vilka ”rättsakter beslutet grundade sig på” och att betalningskraven var otillräckligt motiverade, eftersom de saknade uppgift om de förfaranden som parallellt hade inletts i Italien angående indrivning av punktskatter på samma exporttransaktioner.

Den italienska tullmyndigheten överklagade till Italiens högsta domstol, som i sin tur hänsköt frågan till EU-domstolen. Italiens högsta domstol ville få klarhet i huruvida en ”eventuell dubbel skattefordran” är tänkbar inom ramen för ett överklagande som rör ett verkställighetsförfarande som inletts i samband med ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar avseende punktskatter, när ansökningar som grundar sig på samma beskattningsgrundande händelser har framställts både i den medlemsstat där den sökande myndigheten har sitt säte och i den medlemsstat där den anmodade myndigheten har sitt säte.

Tolkningsfrågan för EU-domstolen var om artikel 12.3 i direktiv 76/308, jämförd med artikel 20 i direktiv 92/12, ska tolkas så, att när en talan förs mot indrivningsåtgärder vidtagna i den medlemsstat där den anmodade myndigheten har sitt säte får det behöriga organet i denna medlemsstat vägra att efterkomma den begäran om uppbörd av punktskatt som framställts av behöriga myndigheter i en annan medlemsstat om dessa transaktioner redan har varit föremål för uppbörd av punktskatt i den medlemsstat där den anmodade myndigheten har sitt säte.

EU-domstolen anger vid sin prövning av tolkningsfrågan att organ i en medlemsstat där den anmodade myndigheten finns är genom EU-domstolens praxis behörig att pröva om ett verkställande av en exekutionstitel kan strida mot den allmänna ordningen i den sistnämnda medlemsstaten och kan eventuellt vägra att bevilja bistånd helt eller delvis eller underställa det vissa villkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2010, Kyrian, C233/08, EU:C:2010:11, punkt 42, och dom av den 26 april 2018, Donnellan, C34/17, EU:C:2018:282, punkt 47).

På samma sätt är det enligt EU-domstolen svårt att tänka sig att den exekutionstitel som medger verkställighet av fordran verkställs i den medlemsstat där den anmodade myndigheten har sitt säte, om verkställigheten kan leda till en situation där det, i strid med rådets direktiv 92/12/EEG av den 25 februari 1992 om allmänna regler för punktskattepliktiga varor och om innehav, flyttning och övervakning av sådana varor, sker en dubbel uppbörd av punktskatter som väsentligen belastar samma transaktioner avseende samma varor. För att undvika att en sådan situation uppstår måste den behöriga myndigheten i nämnda medlemsstat kunna vägra verkställighet.

3.2 Svensk rättslig reglering

3.2.1 Skatteförfarandelagen och lag om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen

Betalningssäkring ska vara en proportionerlig åtgärd (2 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL.

Med betalningssäkring avses att Skatteverket får ta en betalningsskyldigs egendom i anspråk för att säkerställa betalning av skatt, avgift, särskild avgift eller ränta (46 kap. 2 § SFL).

Om det följer av en överenskommelse mellan Sverige och en annan stat eller av lagen (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen, får betalningssäkring även användas för att säkerställa betalning av utländsk skatt, avgift, särskild avgift eller ränta (46 kap. 4 § SFL).

Beslut om betalningssäkring fattas av förvaltningsrätten på ansökan av Skatteverket (46 kap. 5 § SFL).

Betalningssäkring får beslutas om det finns en påtaglig risk för att den som är betalningsskyldig drar sig undan skyldigheten, och betalningsskyldigheten avser ett betydande belopp (46 kap. 6 § SFL).

Betalningssäkring får inte beslutas förrän den tidsperiod som betalningsskyldigheten avser har gått ut (46 kap. 8 § SFL).

Den betalningsskyldige ska omedelbart underrättas om ett beslut om betalningssäkring. Underrättelse får dock ske i samband med att beslutet verkställs om det finns risk för att den betalningsskyldige undanskaffar egendom som kan betalningssäkras (46 kap. 13 § SFL).

Kronofogden är behörig myndighet vid bistånd enligt lag (2011:1537) om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen (6 § lag [2011:1537] om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen).

Bestämmelser om indrivning i Sverige av skatter och avgifter m.m. finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. och lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter. Verkställighet enligt utsökningsbalken får äga rum på grund av det enhetliga dokument som avses i artikel 12 i rådets direktiv 2010/24/EU (14 § lag om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen).

Om verkställigheten skjuts upp och den sökande myndigheten begär det, eller Kronofogdemyndigheten annars bedömer det som nödvändigt, får Kronofogdemyndigheten begära att Skatteverket ska väcka talan om betalningssäkring enligt 46 kap.skatteförfarandelagen (2011:1244) för att säkerställa indrivningen (16 § fjärde stycket lag om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen).

3.2.2 Förarbeten till lag om bistånd med indrivning av skatter och avgifter inom Europeiska unionen

I förarbetena till 46 kap. 4 § SFL anges att formuleringen av bestämmelsen i artikel 16.1 andra stycket möjligen kan ge upphov till missförstånd. Att det utländska beslutet inte ska bli föremål för någon åtgärd för erkännande, komplettering eller ersättande i den anmodade medlemsstaten utesluter inte att det kan krävas exempelvis ett förfarande inför domstol i denna medlemsstat för att utverka ett beslut som kan verkställas. I själva verket torde detta krävas i de flesta, om inte alla, medlemsstater där det överhuvudtaget är möjligt att vidta säkerhetsåtgärder för skattefordringar. Direktivet medför således inte något krav på att ändra det förfarande som i dag tillämpas i Sverige, dvs. att det först utverkas ett beslut av förvaltningsrätten om betalningssäkring, som därefter verkställs av Kronofogden (prop. 2011/12:15 Genomförande av det nya EU-direktivet om bistånd med indrivning s. 46 – 47.

På samma sätt som i fråga om en svensk skattefordran måste Skatteverket ha möjlighet att göra en egen bedömning av om det finns förutsättningar för att kunna utverka ett beslut om betalningssäkring. Finns det inte förutsättningar för betalningssäkring enligt de svenska bestämmelserna ska verket inte heller göra någon ansökan till förvaltningsrätten (prop. 2011/12:15 s. 46 – 47).

4 Bedömning

Medlemsstater i EU har möjlighet att begära bistånd med säkerhetsåtgärder enligt indrivningsdirektivet. Enligt EU-domstolens bedömning i mål C420/19 ska en domstol i en anmodad medlemsstat inte pröva det som den sökande staten beslutat gällande de faktiska omständigheterna i målet och de materiella förutsättningarna vid en ansökan om säkerhetsåtgärd enligt artikel 16 indrivningsdirektivet.

I Sverige är behörighetsfördelningen vid bistånd med indrivning av utländska skatte- och avgiftsfordringar vid verkställighet uppdelad så att det är Kronofogden som är behörig myndighet i själva biståndsärendet, medan det är Skatteverket som är behörig att ansöka hos förvaltningsdomstol om betalningssäkring enligt SFL.

Skatteverket anser inte att det grundläggande förfarande som tillämpas i Sverige enligt vad som ovan beskrivits, har förändrats genom ovannämnda praxis från EU-domstolen. Skatteverket anser därför att Kronofogden även i fortsättningen ska ge Skatteverket i uppdrag att ansöka om betalningssäkring hos förvaltningsrätten efter anmodan enligt indrivningsdirektivet.

EU-domstolen anser i mål C420/19 att den anmodade medlemsstatens behörighet enligt artikel 16 indrivningsdirektivet är begränsad till att pröva om förfarandet för att vidta säkerhetsåtgärden är förenligt med den anmodade medlemsstatens lagstiftning och administrativa praxis. Skatteverket ska därför vid en ansökan till förvaltningsrätten om betalningssäkring för en annan medlemsstats räkning inte bedöma om förutsättningarna enligt de materiella bestämmelserna i 46 kap. SFL är uppfyllda. Skatteverket ska endast pröva om förutsättningarna för att vidta säkerhetsåtgärder är uppfyllda i faktiskt och rättsligt hänseende utifrån den handling som anges i artikel 16.1 andra stycket i indrivningsdirektivet och som bifogats begäran om säkerhetsåtgärder.

Skatteverket ska inom ramen för artikel 16 indrivningsdirektivet bedöma sådana förutsättningar enligt svensk rätt som behöriga myndigheter i den sökande medlemsstaten inte har kunnat pröva. Exempel på sådana frågor är om det är möjligt att betalningssäkra motsvarande skatt och avgift i Sverige och att den tidsperiod som betalningsskyldigheten avser har gått ut. Skatteverket ska därför inte bedöma om det finns en påtaglig risk för att den som är betalningsskyldig drar sig undan skyldigheten eller om det är sannolikt att skyldigheten kommer att fastställas. Förvaltningsrätten kan också besluta i frågor om underrättelse av beslut.

Enligt artikel 18 indrivningsdirektivet får den anmodade medlemsstaten vägra att bistå med verkställighet med hänsyn till gäldenärens situation och fordrans ålder och storlek om motsvarande kriterium finns i nationell lagstiftning. I linje med dessa grunder får den anmodade medlemsstaten också enligt EU-domstolens praxis vägra att bistå med verkställighet om detta skulle strida antingen mot den allmänna ordningen i den anmodade medlemsstaten eller innebära en dubbel uppbörd av skatter och avgifter. Skatteverket anser att bistånd med en ansökan om betalningssäkring i Sverige kan vägras på dessa grunder, till exempel om betalningsskyldigheten inte avser ett betydande belopp.

____________

Fotnot

¹ Direktiv 2010/24/EU av den 16 mars 2010 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som avser skatter, avgifter och andra åtgärder.

² Direktiv 76/308 upphävdes och kodifierades genom rådets direktiv 2008/55/EG av den 26 maj 2008 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar som har avseende på vissa avgifter, tullar, skatter och andra åtgärder (EUT L 150, 2008, s. 28), som i sin tur upphävdes och ersattes av indrivningsdirektivet.