Fråga om myndighetsutövning vid kommuns tillhandahållande av parkering på kvartersmark eller i parkeringshus

1 Sammanfattning

En kommuns tillhandahållande av parkeringsplatser på kvartersmark eller i parkeringshus ingår inte som ett led i myndighetsutövning. Sådan verksamhet är yrkesmässig och medför skattskyldighet till mervärdesskatt för kommunen.

2 Bakgrund och frågeställning

Med anledning av Regeringsrättens dom 2003-12-19, RÅ 2003 ref. 99, har fråga uppkommit om en kommuns tillhandahållande av parkeringsplatser på kvartersmark eller i parkeringshus kan anses vara ett led i myndighetsutövning enligt 4 kap. 7 § första stycket mervärdesskattelagen (1994:200), ML.

3 Gällande rätt m.m.

Enligt 1 kap. 1 § första stycket 1 ML ska mervärdesskatt betalas till staten vid sådan omsättning inom landet av varor eller tjänster som är skattepliktig och görs i en yrkesmässig verksamhet.

Av 4 kap. 7 § första stycket ML framgår att en omsättning som ingår som ett led i myndighetsutövning inte utgör en yrkesmässig verksamhet.

Motsvarigheten till 4 kap. 7 § första stycket ML finns i artikel 4.5 första stycket i sjätte direktivet (77/388/EEG). Av artikeln framgår att stater, regionala och lokala myndigheter och övriga offentligrättsliga organ inte anses som skattskyldiga när det gäller verksamhet eller transaktioner som de utför i sin egenskap av offentliga myndigheter.

EG-domstolen har i dom i de förenade målen 231/87 och 129/88 (Carpaneto och Rivergaro) uttalat att artikel 4.5 första stycket i sjätte direktivet ska tolkas på så sätt att verksamheter som utövas ”i egenskap av offentliga myndigheter” är sådana verksamheter som utövas av offentligrättsliga organ inom ramen för den särskilda rättsliga reglering som gäller för dem. När de däremot handlar på samma rättsliga villkor som de privata näringsidkarna kan man inte anse att de utövar verksamheter ”i sin egenskap av offentliga myndigheter” (punkt 16). Uttalandet avser inte den så kallade konkurrensklausulen enligt artikel 4.5, andra meningen. Denna klausul är tillämplig först när det konstaterats att en verksamhet utövas i egenskap av offentlig myndighet men där verksamheten ändå leder till konkurrenssnedvridning.

Vidare har EG-domstolen i mål C-446/98 (Fazenda Pública) uttalat att uthyrning av lokaler och platser för parkering av fordon är en verksamhet som, då den bedrivs av ett offentligrättsligt organ, kan anses bedrivas av detta organ i egenskap av offentlig myndighet i den mening som avses i artikel 4.5 första stycket i sjätte direktivet. En förutsättning är att denna verksamhet utövas inom ramen för den rättsliga reglering som gäller för offentligrättsliga organ. För att kunna fastställa om en verksamhet utövas inom ramen för en sådan reglering, eller om den tvärtom utövas enligt samma rättsliga villkor som är tillämpliga på privaträttsliga ekonomiska aktörer, ska en prövning ske baserad på samtliga villkor för utövandet av den berörda verksamheten som föreskrivs i nationell rätt (punkt 21). En verksamhet ska anses underkastad en offentligrättslig reglering om den innefattar utövande av offentliga maktbefogenheter, såsom att tillåta eller begränsa parkering på vägar avsedda för allmän trafik eller påföra böter vid överskridande av den tillåtna parkeringstiden (punkt 22).

I ett överklagat förhandsbesked har Regeringsrätten i dom 2003-12-19, RÅ 2003 ref. 99, ansett att en kommuns tillhandahållande av parkeringsplatser på gatumark ingår som ett led i myndighetsutövning enligt 4 kap. 7 § första stycket ML. Skattskyldighet till mervärdesskatt enligt 1 kap. 1 § första stycket 1 ML föreligger därmed inte för sådan verksamhet. Regeringsrätten hänvisade i domen till den omfattande offentligrättsliga reglering som föreligger inom detta område. Av handlingar i målet framgår att den fråga som prövades av Regeringsrätten endast gällde den av kommunen bedrivna offentligrättsligt reglerade gatuparkeringsverksamheten.

Enligt 10 kap. 1 § trafikförordningen (1998:1276) får särskilda trafikregler i form av lokala trafikföreskrifter meddelas för bl.a. viss väg eller vägsträcka eller för samtliga vägar inom ett område. De särskilda trafikreglerna kan avse t.ex. tidsbegränsning, avgiftsplikt eller andra villkor för parkering.

Enligt 2 § lagen (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats m.m., avgiftslagen, får en kommun ta ut avgifter för rätten att parkera i den omfattning som behövs för att ordna trafiken. Grunderna för beräkning av avgiften beslutas av kommunfullmäktige.

Vidare är överträdelser av villkor för parkering enligt lokala trafikföreskrifter sanktionerade enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift och förordningen (1976:1128) om felparkeringsavgift. Parkeringsanmärkning meddelas av bl.a. polisen som också är den enskildes motpart vid en prövning i allmän domstol.

I ovan nämnda dom, RÅ 2003 ref. 99, hänvisade Regeringsrätten till ovanstående bestämmelser.

Det kan härutöver nämnas att det i plan- och bygglagen (1987:10) görs åtskillnad mellan allmänna platser (gator, vägar, torg och parker) och kvartersmark. Av 6 kap. 26 § plan- och bygglagen framgår att en kommun har skyldighet att ställa i ordning gator och andra allmänna platser och att upplåta dem till allmänt begagnande.

4 Skatteverkets bedömning

Av RÅ 2003 ref. 99 framgår att det finns en omfattande offentligrättslig reglering avseende tillhandahållande av parkeringsplatser på gatumark. I denna reglering ingår en föreskriftsrätt enligt 10 kap. 1 § trafikförordningen och ett därtill anknutet sanktionssystem enligt lagen om felparkeringsavgift respektive förordningen om felparkeringsavgift.

Vidare har en kommun en skyldighet att upplåta gator och andra allmänna platser till allmänt begagnande. Någon motsvarande offentligrättslig skyldighet för en kommun att iordningsställa och upplåta kvartersmark eller parkeringshus till allmänt begagnande föreligger inte.

Om en kommun tillhandahåller parkering som inte omfattas av ovanstående reglering, t.ex. på kvartersmark eller i ett parkeringshus, får kommunen enligt Skatteverkets bedömning anses göra det på samma rättsliga villkor som är tillämpliga på privaträttsliga aktörer. Verksamheten kan därmed inte anses utövad av kommunen i dess egenskap av offentlig myndighet (se bl.a. punkt 16 i de förenade målen 231/87 och 129/88, Carpaneto och Rivergaro).

Enbart det förhållandet att en kommun har rätt att ta ut avgifter enligt 2 § avgiftslagen vid tillhandahållande av parkeringsplatser och att avgiften fastställs av kommunfullmäktige kan inte anses vara en tillräckligt omfattande offentligrättslig reglering för att verksamheten ska anses innefatta ett utövande av offentliga maktbefogenheter inom ramen för en offentligrättslig reglering.

En kommuns upplåtelse av parkeringsplatser på kvartersmark eller i parkeringshus ingår inte som ett led i myndighetsutövning och får därmed anses utgöra en yrkesmässig verksamhet enligt 4 kap. 6 § ML. Kommunen är därmed skattskyldig för omsättningen i dessa fall enligt 1 kap. 1 § första stycket 1 ML.