Skyldigheten att motivera beslut

Skatteverket är skyldigt att motivera sina beslut

Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt (32 § första stycket FL). Denna skyldighet för verket att motivera sina beslut syftar till att säkerställa grundläggande rättssäkerhetskrav. Genom motivering kan myndigheten visa att beslutet inte är grundat på godtycke utan har en relevant rättslig grund och är väl underbyggt. För en enskild part ska kunna förstå beslutet är det avgörande att Skatteverket på ett öppet, tydligt och enkelt sätt förklarar hur verket har kommit fram till sitt beslut. För den som har rätt att överklaga ett beslut är en upplysande motivering också av betydelse eftersom de redovisade skälen kan övertyga parten om att beslutet är riktigt eller ge underlag för ett överklagande (prop. 2016/17:180 s. 187 f.).

Motiveringsskyldigheten gäller i princip alla beslut

Uttrycket ”kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt” är avsett att ha samma innebörd som i 41 § FL om vilka beslut som får överklagas. Prövningen av om ett beslut kan antas ha sådana verkningar ska göras på objektiva grunder och det är beslutets faktiska verkningar i förhållande till någons personliga eller ekonomiska situation som ska bedömas. Motiveringsskyldigheten gäller i praktiken alla beslut som är överklagbara, men gäller även för vissa beslut som enligt uttryckligt förbud inte får överklagas, såsom t.ex. beslut som meddelas av Skatteverket som första och sista instans.

Motiveringsskyldigheten enligt huvudregeln gäller inte enbart Skatteverkets slutliga beslut eller interimistiska beslut, utan formellt alla beslut under handläggningen som har faktiska verkningar för den enskilda. Många beslut som verket fattar under förfarandet kan dock antas sakna sådana verkningar som avses i bestämmelsen och faller därför utanför tillämpningsområdet. Detta gäller t.ex. beslut att inhämta upplysningar från andra myndigheter, förelägganden om kompletteringar i ärendet samt kallelser till sammanträden och liknande. Även sådana beslut som kan betecknas som partsbesked, och därför inte är överklagbara, faller utanför tillämpningsområdet (prop. 2016/17:180 s. 321).

Hur omfattande ska motiveringen vara och hur ska motiveringen utformas?

Motiveringsskyldigheten innebär att Skatteverket måste ange de skäl som har lagts till grund för beslutet. Kravet på att motiveringen ska vara klargörande innebär att en part ska ges möjlighet att förstå hur Skatteverket har resonerat i det enskilda fallet. Skälen måste alltså presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilda. Språket måste därför vara enkelt, korrekt och anpassat så att besluten blir begripliga för mottagaren. Enklare rutinbeslut kan ofta ges en enklare motivering. När det gäller beslut som är av stor vikt och på ett mera påtagligt sätt ingriper i den enskildas liv behöver motiveringen vara utförligare.

I motiveringen ska Skatteverket redovisa de omständigheter som varit avgörande för ställningstagandet, d.v.s. vilka fakta som verket har ansett ha betydelse och hur man värderat dessa. Förvaltningslagen ställer däremot inte något krav på att Skatteverket ingående ska redogöra för sakförhållandena i ärendet eller hur dessa förhållanden har bedömts (prop. 2016/17:180 s. 321).

Beslutsmotiveringen ska även innehålla det rättsliga stödet för beslutet, d.v.s. uppgifter om vilka författningar eller föreskrifter som har tillämpats. Detta bidrar till att den enskilda parten ser att myndigheten agerar inom sin kompetens. Myndigheten påminns också om att beslutet, enligt legalitetsprincipen, måste vara rättsligt förankrat.

Kravet på ett författningsmässigt stöd innebär dock inte att Skatteverket i varje enskilt fall i detalj behöver återge bestämmelsens innehåll. Det viktiga är att den enskilda genom upplysningen får klarhet i vilket författningsstöd som finns och därmed får bättre förutsättningar att kunna förstå och kontrollera hur Skatteverket kommit till sin slutsats (prop. 2016/17:180 s. 194).

Om motiveringen följer av en särskild handling måste det i beslutet hänvisas till handlingen. Denna ska också bifogas beslutet som en bilaga (JO 2004/05 s. 160).

Kravet på redovisning av omständigheterna innebär också att Skatteverket normalt bör förklara hur man har bedömt invändningar som den enskilda har gjort i ärendet. Inkomna synpunkter efter kommuniceringen ska inte lämnas helt obesvarade, även om de kan framstå som meningslösa (JO 1994/95 s. 390). Ett beslut ska inte bara innehålla de skäl som bestämt utgången i ärendet utan skälen bör också presenteras på ett sådant sätt att skälen blir begripliga för den enskilda. Om den enskilda gjort invändningar mot någon faktauppgift så ska myndigheten förklara hur den har bedömt invändningarna (JO 2021/22 s. 42). Om bedömningen innefattar skönsmässiga överväganden, t.ex. att särskilda skäl krävs för bifall, måste det förklaras varför omständigheterna i ärendet inte är sådana skäl. Skatteverket får inte hänvisa till interna skrivelser utan att ange innehållet i dessa (JO 1998/99 s. 189). JO har godtagit en användning av motiveringsmallar men dessa måste kunna anpassas efter det enskilda fallet (se t.ex. JO 1997/98 s. 293 och JO 2021/22 s. 42).

Undantag från motiveringsskyldigheten

I vissa fall får skälen för ett beslut utelämnas helt eller delvis (32 § första och andra stycket FL).

Uppenbart obehövligt

Motiveringsskyldigheten gäller bara om en motivering inte är uppenbart obehövlig. För att uppenbarhetskravet ska vara uppfyllt måste det vid en objektiv bedömning i princip framstå som självklart att någon motivering inte behövs. Så kan vara fallet exempelvis vid ett beslut om avskrivning efter en återkallelse av en ansökan. Det kan även vara aktuellt att tillämpa undantagsregeln när beslutet helt tillgodoser den enskildas önskemål utifrån den enskildas egna uppgifter och det inte heller finns någon motpart som kan ha ett intresse av en motivering för att överväga ett överklagande (prop. 2016/17:180 s. 321).

Anställningsärenden

Om beslutet gäller anställning av någon behöver beslutet inte motiveras. Undantaget omfattar enbart beslutet att anställa eller inte anställa en person till en viss befattning. Andra beslut som rör anställningen, t.ex. beslut om uppsägning eller disciplinära åtgärder, omfattas inte av detta undantag från motiveringsskyldigheten.

Brådskande ärenden

Motiveringen får utelämnas om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas omedelbart. Genom undantaget säkerställs att ett mycket angeläget påbud, förbud eller liknade inte försenas i onödan. Undantaget gäller bara i mycket brådskade fall och ska inte tillämpas i situationer som beror på Skatteverkets egen resursplanering eller arbetsbörda. Uttrycket väsentligt allmänt eller enskilt intresse syftar framför allt på sådana intressen som t.ex. skydd för liv och hälsa eller betydande ekonomiska värden.

Sekretess- och integritetsskäl

Skälen för beslutet får utelämnas helt eller delvis om det är nödvändigt med hänsyn till

• rikets säkerhet
• skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden
• något jämförbart förhållande.

Kravet att det ska vara ”nödvändigt” innebär att undantaget ska tillämpas med återhållsamhet.

Normbeslut

Beslutsmotiveringen kan utelämnas, helt eller delvis, i s.k. normbeslut, d.v.s. beslut om föreskrifter enligt 8 kap. RF. Skatteverket behöver därför inte motivera sina föreskrifter som meddelas efter s.k. bemyndigande från riksdagen eller regeringen.

Beslutsskälen kan lämnas i efterhand

Om en beslutsmotivering har utelämnats på grund av att beslutet gäller anställning, är brådskande eller av sekretess- och integritetsskäl, ska Skatteverket om möjligt ge en motivering i efterhand när en enskild begär detta och det behövs för att hen ska kunna ta vara på sin rätt (32 § tredje stycket FL). En efterhandsmotivering bör normalt lämnas bl.a. när detta behövs för att en enskild part ska kunna ta ställning till om ett beslut ska överklagas. Med enskild menas även den som inte haft partsställning i ärendet men som ändå har rätt att överklaga.

Skyldigheten att i efterhand motivera ett beslut gäller dock inte situationer då det inte är möjligt att lämna en motivering i efterhand, exempelvis när en motivering begärs efter så lång tid att det inte går att klargöra vilka skäl som låg bakom beslutet (prop. 2016/17:180 s. 323). Någon generell tidsgräns gäller dock inte.

Sekretessbelagda uppgifter i beslut

Offentlighets och sekretesslagen (2009:400), OSL, hindrar inte att uppgifter som i och för sig omfattas av sekretess tas med i motiveringen. Eftersom ett beslut i regel är offentligt är det emellertid viktigt att man inte tillför motiveringen fler sekretessbelagda uppgifter än vad som är absolut nödvändigt för att uppfylla kraven enligt 32 § FL. Här måste en avvägning göras mellan vilka omständigheter som bör redovisas i motiveringen och vad som bör utelämnas av hänsyn till en enskild som beslutet gäller, exempelvis är det inte alltid nödvändigt att ange hälsotillstånd.

Om det är fråga om att lämna ut sekretessbelagda uppgifter kan Skatteverket ibland motivera avgörandet i mera allmänna ordalag, vilket är bättre än ingen motivering alls (se JO 2001/02 s. 199).

Motiveringsbrist kan leda till att beslut undanröjs av domstol

Alltför bristfällig motivering i beslut är ett exempel på ett sådant förfarandefel som kan innebära att beslutet undanröjs vid en domstolsprövning (jfr HFD 2011 ref. 10).