Registrering i folkbokföringen av uppgifter om identitet, familj m.m. med stöd av handlingar från Somalia

1 Sammanfattning

Den somaliska staten har endast kontroll över en begränsad del av Somalia. Den somaliska administrationen är svag med begränsad kapacitet och korruptionen är mycket hög. Bedrägerier förekommer vid utfärdande av handlingar som sedan ligger till grund för utfärdandet av pass och andra identitetshandlingar. I Somalia finns inget civilregister där födslar, dödsfall eller familjerättsliga förhållanden kan registreras. Det är därmed oklart vilket underlag som används för att utfärda födelsebevis, dödsattester, civilståndshandlingar, pass och andra identitetshandlingar.

Enligt Skatteverkets bedömning har handlingar utfärdade av somaliska myndigheter och domstolar ett lågt bevisvärde eftersom det varken går att bedöma handlingarnas formella riktighet eller det materiella innehållet. Skatteverket anser därför att handlingar som är utfärdade av myndigheter i Somalia normalt inte styrker en persons identitet, en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar. Någon registrering eller ändring av personuppgifter med stöd av somaliska handlingar kan därför normalt inte ske i folkbokföringen.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket i viss utsträckning registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar, om sökanden har gjort det sannolikt att uppgifterna är korrekta.

2 Frågeställning

Kan en somalisk passhandling eller andra handlingar som är utfärdade av somalisk myndighet styrka en persons identitet eller uppgift om t.ex. födelse, dödsfall, civilstånd eller relation till make, barn eller föräldrar vid begäran om registrering eller ändring i folkbokföringen?

3 Gällande rätt m.m.

3.1 Bakgrund

Efter inbördeskriget 1988-1991 slutade den somaliska staten att fungera. Det innebär att statens funktioner såsom polis, domstolsväsende och administration upphörde att fungera. Idag är Somalia indelat i tre större områden: södra och centrala Somalia, Somaliland och Puntland. Somaliland utropade sin självständighet redan 1991 och har sedan dess de facto fungerat som en självständig stat. Somaliland är inte internationellt erkänd som stat och betraktas därmed som en del av Federala Republiken Somalia (Somalia). Även Puntland som utropade sin autonomi 1998 betraktas som en del av Somalia. (Migrationsverket, Somalia – Folkbokföring, medborgarskap och identitetshandlingar, 2019-04-09, s. 5-6, Lifos dokumentnummer 43039).

Numera pågår en återuppbyggnad av den somaliska staten, bland annat genom att delstater har bildats. Dessa delstater har dock begränsad kontroll över sitt territorium. De styrande i Somaliland har kontroll över större delen av det territorium som de gör anspråk på. I Puntland samt i södra och centrala Somalia är situationen mera komplex. I Mogadishu och de flesta större städer har den militanta islamiska organisationen Al-Shabaab inte längre någon kontroll, även om de har närvaro. Al-Shabaab har dock fortsatt kontroll över stora områden på landsbygden. I södra och centrala Somalia finns det stora områden där det är oklart vem som kontrollerar området. I de områden som Al-Shabaab kontrollerar fungerar inte den somaliska administrationen utan Al-Shabaab har en egen administration, bland annat egna domstolar (Migrationsverket, Somalia – Folkbokföring, medborgarskap och identitetshandlingar, 2019-04-09, s. 6, Lifos dokumentnummer 43039).

I Somalia är korruptionen mycket hög och landet rankades 2018 som ett av världens mest korrupta länder av Transparency International. Korruptionen i Somalia genomsyrar alla delar av samhället eftersom det saknar resurser och administrativ kapacitet, har svaga ledarstrukturer och begränsade möjligheter att betala ut löner till offentligt anställda. Det finns stora brister i förtroendet för identifieringssystemet i Somalia där bedrägerier förekommer, framförallt i processen med utfärdande av dokument som sedan ligger till grund för utfärdande av pass och identitetshandlingar (Migrationsverket, Somalia – Folkbokföring, medborgarskap och identitetshandlingar, 2019-04-09, s. 34, Lifos dokumentnummer 43039 och Migrationsverket, Somalia – Rätts- och säkerhetssektorn, 2019-07-01, s. 10, Lifos dokumentnummer 43334).

Det finns inget enhetligt rättssystem i Somalia, vilket gör att rättstillämpningen inte är enhetlig. De rättsliga ramverken följer traditionerna i italiensk och brittisk civilrätt samt sedvanerätt (xeer) och shariarätt. (Migrationsverket, Somalia – Rätts- och säkerhetssektorn, 2019-07-01, s. 7, Lifos dokumentnummer 43334).

3.1.1Civilregister

Sedan 1991 saknas det ett nationellt civilregister i Somalia. Det somaliska samhället har i princip sedan dess varit dokumentslöst. Enligt Unicef har inte några födslar registrerats i södra och centrala Somalia samt i Puntland under åren 2010-2015. Under samma period har endast tre procent av födslarna registrerats i Somaliland. En anledning till detta är att mer än 90 procent av alla födslar i Somalia sker i hemmet. I den mån det förekommer register över födslar i Somalia så förs de manuellt i pappersform, hos myndigheter såsom bland annat Ministry of Health, Central Bureau of Statistics och Ministry of Interior. Det saknas även civilregister för registrering av dödsfall, vigslar och skilsmässor. Domstolar i Somalia kan dock utfärda vigselbevis med stöd av skriftliga äktenskapskontrakt (Migrationsverket, Somalia – Folkbokföring, medborgarskap och identitetshandlingar, 2019-04-09, s. 13-14, Lifos dokumentnummer 43039, Norge Landinfo, Somalia: Ektenskap og skilsmisse, 2018-06-14, s. 16, Lifos dokumentnummer 41844 och Norge Landinfo, Somalia: Identitetsdokumenter, sivilregistrering og offentlig forvaltning, 2020-03-06, s. 19, Lifos dokumentnummer 44091).

I september 2014 startade Somalilands Inrikesministerium ett digitalt system för registrering av personuppgifter. Uppgifterna i det digitala systemet används bl.a. vid utfärdande av id-kort och pass. Det digitala systemet är regionalt för Somaliland och inte en del av den registrering av personuppgifter som sker i Somalia. Eftersom Somaliland varken har erkänts av Somalia eller internationellt så saknar handlingar utfärdade i Somaliland officiell status (Migrationsverket, Somalia – Folkbokföring, medborgarskap och identitetshandlingar, 2019-04-09, s. 14-15 och 31, Lifos dokumentnummer 43039).

3.1.2Somaliska passhandlingar

I Somalia är det endast Direktoratet för Immigration och Naturalisation (IND) tillhörande Inrikesministeriet som har rätt att utfärda pass. Alla ansökningar om pass behandlas av IND centralt i Mogadishu och passen har sedan 2010 blå pärm samt är maskinläsbara. Sedan 2014 är passen även biometriska. Vi ansökan om pass krävs personlig inställelse hos myndigheten eller somalisk ambassad. Den sökande måste bland annat visa upp identitetskort eller medborgarskapsbevis och födelsebevis. (Migrationsverket, Somalia – Folkbokföring, medborgarskap och identitetshandlingar, 2019-04-09, s. 26-28 och 32, Lifos dokumentnummer 43039 och Norge Landinfo, Somalia: Identitetsdokumenter, sivilregistrering og offentlig forvaltning, 2020-03-06, s. 22-25, Lifos dokumentnummer 44091).

3.2 Lagstiftning

Enligt 1 § folkbokföringslagen (1991:481) innebär folkbokföring fastställande av en persons bosättning samt registrering av uppgifter om identitet, familj och andra förhållanden som enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet, FdbL, får förekomma i folkbokföringsdatabasen.

Av förarbetena (prop. 1994/95:94 s 14 f.) framgår att registreringen i folkbokföringen även omfattar en viss prövning av uppgifterna. För att ett utdrag ur folkbokföringen ska kunna lämnas i syfte att styrka en uppgift om vigsel, födelse eller dödsfall måste uppgifternas riktighet ha fastställts.

Av 2 kap. 3 § första stycket 2, 3, 8, 9, 10 och 13 FdbL framgår att Skatteverket i folkbokföringsdatabasen får behandla uppgifter om namn, födelsetid, medborgarskap, civilstånd, relationer till make, barn och föräldrar samt avregistrering från folkbokföringen p.g.a. exempelvis dödsfall för de ändamål som anges i 1 kap 4 § FdbL. En grundläggande princip vid behandling av personuppgifter är att uppgifterna ska vara riktiga och om nödvändigt uppdaterade (artikel 5.1 d EU:s dataskyddsförordning). I FdbL finns bestämmelser som kompletterar EU:s dataskyddsförordning (1 kap. 2 § FdbL).

Av 37 § förvaltningslagen (2017:900), FL, framgår att Skatteverket får ändra ett beslut i folkbokföringen om det är felaktigt på grund av att det tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett gynnande beslut får bara ändras till nackdel för enskild part under vissa förutsättningar. Skatteverket ska dessutom enligt 38 § FL ändra ett beslut som anses vara uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. En förutsättning är att beslutet kan ändras snabbt och enkelt utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Ett beslut ändras enligt 37 § och 38 § FL efter begäran av den enskilde eller på eget initiativ av Skatteverket. 

3.3 Rättsfall

HFD 2019 ref 9

Stabiliteten när det gäller registrerade identitetsuppgifter i folkbokföringen är av så central betydelse att beviskravet för att ändra sådana uppgifter måste vara högt. För att få bifall till en begäran om ändring av registrerade identitetsuppgifter måste den enskilde presentera bevisning som innebär att det klart framgår att de nya uppgifterna är riktiga. Vid bevisvärderingen ska beaktas om den enskilde på ett tillfredsställande sätt kan förklara varför de tidigare uppgifterna lämnats samt i vilka avseenden eventuella handlingar och annan bevisning som åberopats till stöd för dem är felaktiga.

RÅ 2000 not. 122

Skatteverket ska som registreringsmyndighet inte göra någon självständig långtgående prövning av uppgifter som ska registreras i folkbokföringen, då det är fråga om massärenden. Skatteverket har vid registrering i flertalet fall att utgå från lätt konstaterbara fakta. Om registreringsunderlaget är bristfälligt eller oklarheter förekommer bör någon registrering inte ske.

KR i Sundsvall 2018-04-27, mål nr 298-18

En man ansökte om att registrera sin maka som avliden i folkbokföringen. Mannen visade till stöd för ansökan upp ett dödsbevis utfärdat av ett sjukhus i Somalia och ett intyg utfärdat av somalisk polis samt intyg om dödsfallet från andra personer som varit närvarande vid händelsen. Det åberopade dödsbeviset var utfärdat i nära anslutning till dödsfallet. Kammarrätten slår fast att uppgifter i handlingar som utfärdats i Somalia har mycket låg tillförlitlighet. Enligt kammarrättens bedömning kan varken åberopade handlingar enskilt eller sammantaget styrka dödsfallet.

KR i Göteborg 2013-11-25, mål nr 1086-13

En ställföreträdare för ett barn ansökte om ändring av födelsetid för barnet från den 31 juli 1995 till den 30 juni 1997. Till stöd för ansökan uppvisades ett födelsebevis utfärdat av somaliska ambassaden i Etiopien den 22 mars 2012, i vilket födelsetiden angavs till den 30 juni 1997 och en medicinsk åldersbedömning som angav att barnet var cirka två år yngre än den registrerade födelsetiden. Kammarrätten fann, mot bakgrund av vad som är upplyst om tillförlitligheten av somaliska identitetshandlingar och liknande, att det åberopade födelsebeviset inte ensamt anses ge tillräckligt stöd för bedömningen att den registrerade födelseuppgiften i folkbokföringen är felaktig och den önskade är riktig. Födelsebeviset styrker dock tillsammans med övrig stödbevisning, bl.a. den medicinska åldersbedömningen, att födelsetiden den 30 juni 1997 är riktig.

4 Skatteverkets bedömning

4.1 Allmänt

Skatteverkets folkbokföring ska tillgodose samhällets behov av basuppgifter om en persons bosättning, identitet, familj m.m. och måste därför innehålla korrekta uppgifter. Det ställs därför höga krav på att de uppgifter som ska registreras är tillförlitliga. För att Skatteverket ska kunna bedöma om en handling är formellt och materiellt riktig, måste handlingen visas upp i original eller som vidimerad kopia.

Det är sökanden som begär registrering eller ändring av uppgifter i folkbokföringen som har bevisbördan för att det förhållande som önskas registrerat faktiskt föreligger. Det är inte tillräckligt att sökanden gör ett visst förhållande sannolikt utan det måste vara styrkt, normalt genom uppvisande av godtagbara officiella handlingar. När Skatteverket inte kan bedöma om en handling är utfärdad av behörig myndighet i en annan stat eller om handlingens innehåll är riktigt så ankommer det på den sökande att visa detta. Det kan t.ex. ske genom att sökanden begär att utrikesdepartementet i den utländska staten intygar att handlingen är utfärdad av behörig tjänsteman på den aktuella myndigheten (legalisering).

Skatteverkets handläggning är i många fall av summarisk karaktär. Vid begäran om registrering eller ändring av en födelse, ett dödsfall, ett civilstånd eller en relationsuppgift kan Skatteverket som registreringsmyndighet inte göra någon självständig långtgående prövning av de uppgifter som ska registreras. Utgångspunkten är istället att Skatteverkets bedömning ska utgå från lätt konstaterbara fakta. I de fall registreringsunderlaget är bristfälligt eller det förekommer oklarheter ska någon registrering inte ske (RÅ 2000 not 122).

4.2 Skatteverkets bedömning av handlingar från Somalia

Den somaliska staten har endast kontroll över en begränsad del av Somalia. Somaliland har kontroll över större delen av sitt territorium, men stora områden av Somalia, främst på landsbygden kontrolleras av Al-Shabaab. Somalias administration är svag med begränsad kapacitet och korruptionen är mycket hög. Bedrägerier förkommer vid utfärdande av handlingar som sedan ligger till grund för utfärdande av pass och andra identitetshandlingar. I Somalia finns inget civilregister där födslar, dödsfall eller familjerättsliga förhållanden kan registreras. Det är därmed oklart vilket underlag som använts för att utfärda födelsebevis, dödsattester, civilståndshandlingar, pass och andra identitetshandlingar.

Enligt Skatteverkets bedömning får de rådande förhållandena i Somalia anses innebära mycket stor påverkan på och osäkerhet kring myndigheternas och den administrativa förvaltningens funktion i landet. Det är därmed inte möjligt för Skatteverket att avgöra om en uppvisad somalisk handling är tillförlitlig.

Skatteverket bedömer att handlingar utfärdade av somaliska myndigheter och domstolar normalt har ett lågt bevisvärde eftersom det varken går att bedöma handlingarnas formella riktighet eller det materiella innehållet. Det finns heller ingen fungerande behörig myndighet i Somalia som kan legalisera officiella handlingar.

Skatteverket anser därför att handlingar som är utfärdade av myndigheter i Somalia normalt inte styrker en persons identitet, en födelse, ett dödsfall, en civilståndsuppgift eller en relation till make, barn eller föräldrar. Någon registrering eller ändring av personuppgifter med stöd av somaliska handlingar kan därför normalt inte ske i folkbokföringen.

När en person flyttar till Sverige första gången kan Skatteverket i viss utsträckning registrera personuppgifter i folkbokföringen även om uppgifterna inte har styrkts med godtagbara handlingar. Det gäller endast om sökanden gjort sannolikt att uppgifterna är korrekta.