Konkurrensregel för myndigheter

1 Sammanfattning

Vid avgörandet av om det förekommer en sådan "betydande snedvridning av konkurrensen" som anges i 4 kap. 7 § mervärdesskattelagen (1994:200), ML, anser Skatteverket att en inledande bedömning ska göras om det offentligrättsliga organet och det privaträttsliga subjektet faktiskt konkurrerar om samma kunder.

För att avgöra om snedvridningen av konkurrensen är betydande ska bedömningen göras från det privaträttsliga subjektets perspektiv. Vad som kan vara betydande ska avgöras i det enskilda fallet med hänsyn till om konkurrensen kan bedömas vara betydande med hänsyn till hur det privaträttsliga subjektets möjligheter att agera påverkas.

2 Frågeställning

Den 1 januari 2008 infördes i 4 kap. 7 § ML ett nytt andra stycke som innebär att myndigheter ska beskattas när de bedriver verksamhet som är i konkurrens med olika privaträttsliga subjekt. Lagstiftaren har överlåtit till rättstillämpningen att avgöra när en betydande snedvridning av konkurrensen föreligger. Denna skrivelse innehåller Skatteverkets bedömning av vilka kriterier som avgör om en betydande snedvridning av konkurrensen uppkommer.

3 Gällande rätt m.m.

I 4 kap. 7 § första stycket ML anges att statens, ett statligt affärsverks eller en kommuns omsättning utgör inte yrkesmässig verksamhet, om omsättningen

1. ingår som ett led i myndighetsutövning, eller

2. avser bevis, protokoll eller motsvarande myndighetsutövning.

Av ett nytt andra stycke i 4 kap. 7 § ML anges från och med 1 januari 2008 följande. "Första stycket gäller inte om behandlingen av omsättningen som icke yrkesmässig verksamhet skulle leda till betydande snedvridning av konkurrensen."

I artikel 13.1 andra stycket i rådets direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt, mervärdesskattedirektivet, finns motsvarande bestämmelse. Där anges att när myndigheter och övriga offentligrättsliga organ bedriver sådana verksamheter eller genomför sådana transaktioner ska de ändå ses som beskattningsbara personer med avseende på dessa verksamheter eller transaktioner om det skulle leda till en betydande snedvridning av konkurrensen ifall de behandlades som icke beskattningsbara personer.

Regeringsrätten har i ett överklagat förhandsbesked, RÅ 2003 ref. 99, konstaterat att 4 kap. 7 § ML inte innehåller någon bestämmelse som motsvarar konkurrensregeln i artikel 13.1 i mervärdesskattedirektivet. Regeringsrätten anger att det saknar betydelse i målet om konkurrens föreligger eftersom mervärdesskattedirektivet inte kan åberopas mot kommunen. Även om det skulle anses föreligga en sådan konkurrenssnedvridning som avses i mervärdesskattdirektivet kan kommunen för sin del åberopa det undantag från skattskyldighet som följer av 4 kap. 7 § ML.

Av prop. 2007/08:25 s. 150 ff framgår regeringens motivering till varför konkurrensregeln i 4 kap. 7 § ML ska införas. Där anges bland annat följande.

Undantaget i 4 kap. 7 § första stycket ML kan ge upphov till konkurrenssnedvridningsproblem när det gäller verksamhet som kan bedrivas av såväl offentligrättsliga som privaträttsliga subjekt. Vid myndighetsutövning eller led i sådan verksamhet undantas det offentligrättsliga organets omsättning från mervärdesskatt samtidigt som det privaträttsliga subjektet beskattas för motsvarande verksamhet. Resultatet blir en olikformig skattemässig behandling av de olika subjekten. Den konkurrensbegränsning som möjliggörs vid omhändertagande och förstöring av avfall etc. kan inte anses vara tillräcklig. Regeringen föreslår att en mer allmän regel avseende konkurrensbegränsning för offentligrättsliga organ införs. Den svenska lagtexten bör vara utformad på så sätt att den ansluter så långt möjligt till gemenskapsrättens lydelse för att underlätta tillämpningen av nya tolkningsavgöranden som ges av EG-domstolen.

I prop. 2007/08:25 anges vidare att den föreslagna konkurrensregeln innebär att en omsättning som ingår som ett led i myndighetsutövning m.m. ska utgöra yrkesmässig verksamhet för staten, ett statligt affärsverk eller en kommun om behandlingen av omsättningen som icke yrkesmässig verksamhet skulle leda till betydande snedvridning av konkurrensen. Regeln kan leda till att statens, kommunens eller det statliga affärsverkets omsättning avseende myndighetsutövning eller omsättning som utgör ett led i sådan verksamhet blir föremål för mervärdesskatt.

Vidare anges i prop. 2007/08:25 att EG-domstolen har lämnat mycket lite vägledning kring tolkningen av och tillämpningen av konkurrensregeln i artikel 13.1 i mervärdesskattedirektivet. Även om EG-domstolen avgjort flera mål avseende offentligrättsliga organ har den aldrig prövat konkurrensregeln fullt ut, dvs. frågan huruvida det skulle kunna leda till konkurrenssnedvridning att behandla ett offentligrättsligt organ som en icke beskattningsbar person avseende en viss verksamhet. Ett mål som avser den frågan har den 14 juni 2007 anhängiggjorts hos EG-domstolen, C-288/07, Isle of Wight Council.

Länsrätten i Stockholms län har i sitt yttrande över promemorian dnr Fi2007/4942 (Remiss av promemoria om mervärdesskatt vid under- och överpristransaktioner, med flera frågor om mervärdesskatt) anfört att om direktivs ordalydelse införs i den svenska lagen är det väsentligt att det ges exemplifieringar av vilka parametrar som enligt regeringens uppfattning ska avgöra vad som är en snedvridning av konkurrensen.

Slutligen anges i prop. 2007/08:25 att eftersom varken direktivets lydelse eller EG-domstolens praxis ger någon vägledning avseende hur regeln i direktivet ska tolkas ansåg regeringen att det i första hand bör vara en fråga för rättstillämpningen att närmare utveckla de parametrar som länsrätten hänvisar till. Det föreligger annars en risk för att det sker en utveckling inom EG-rätten som inte kommer att stå i överensstämmelse med de svenska förarbetena till bestämmelsen. Målet C-288/07, Isle of Wight Council, kan komma att ge tolkningsvägledning och regeringen ansåg därför att det inte var lämpligt att i denna proposition försöka specificera närmare de parametrar som ska ligga till grund vid bedömningen.

Målet C-288/07, Isle of Wight Council, som hänvisas till i prop. 2007/08:25, avser olika frågor rörande konkurrenssnedvridning. Målet rör lokala myndigheters tillhandahållande av parkeringsplatser. Även den privata sektorn tillhandahåller sådana parkeringsplatser. De tre frågorna i målet lyder:

1) Ska uttrycket "konkurrenssnedvridning" fastställas för varje offentligt organ för sig, vilket innebär att det i förevarande mål ska fastställas genom hänvisning till det område eller de områden där det särskilda organet tillhandahåller parkeringsplatser eller genom hänvisning till medlemsstatens hela nationella territorium?

2) Vad avses med uttrycket "skulle leda till"? Vilken grad av sannolikhet eller säkerhet krävs för att villkoret ska vara uppfyllt?

3) Vad avses med orden "av viss betydelse"? Innebär "av viss betydelse" en inverkan på konkurrensen som är mer än obetydlig eller försumbar, en "väsentlig" inverkan eller en "exceptionell" inverkan?

EG-domstolen har efter det att prop. 2007/08:25 lagts fram meddelat dom i målet C-408/06, Götz. I punkterna 41-46 behandlar domen frågan när "konkurrenssnedvridning av viss betydelse" kan föreligga. Domstolen anser att en bedömning ska göras om en konkurrenssituation föreligger på den relevanta geografiska marknaden. Det ska finnas ett privaträttsligt subjekt som agerar på samma relevanta geografiska marknad som det offentligrättsliga organet och båda ska tillhandahålla motsvarande tjänster för att en konkurrenssnedvridning ska kunna föreligga.

4 Skatteverkets bedömning

Lagstiftaren har i prop. 2007/08:25 överlåtit frågan om hur "betydande snedvridning av konkurrensen" ska tolkas till rättstillämpningen. Med hänsyn till att det inte finns någon omfattande praxis vill Skatteverket med denna skrivelse meddela Skatteverkets syn på när en sådan konkurrens kan föreligga.

När det gäller att avgöra om det föreligger betydande snedvridning av konkurrensen ska en bedömning inledningsvis göras av om det finns en konkurrenssituation i varje enskilt fall. För att det ska föreligga en konkurrenssnedvridning får det inte bara vara en tänkbar situation utan det förutsätts att det finns en offentlig verksamhet som faktiskt konkurrerar med ett eller flera privaträttsliga subjekt.

Skatteverket anser att det ska förekomma en konkurrens mellan å ena sidan en eller flera myndigheter och å andra sidan ett eller flera privaträttsliga subjekt för att bestämmelsen i 4 kap. 7 § andra stycket ML ska kunna bli tillämplig. Således kan en konkurrenssituation mellan två myndigheter, t.ex. två gränskommuner, inte enligt Skatteverket leda till att yrkesmässighet föreligger enligt 4 kap. 7 § andra stycket ML.

EG-domstolen har i C-408/06, Götz, konstaterat att det offentligrättsliga organet och det privaträttsliga subjektet ska konkurrera om samma tjänster på samma relevanta geografiska marknad för att en konkurrenssnedvridning ska kunna föreligga. Det avgörande ska enligt Skatteverkets bedömning vara om myndigheten och det privaträttsliga subjektet konkurrerar om samma kunder. När konkurrens föreligger på samma relevanta geografiska marknad föreligger också konkurrens om samma kunder. För vissa tillhandahållanden kan konkurrens föreligga endast på en lokal eller regional marknad, dvs. tillhandahållandet är beroende av en sådan närvaro att det endast kan tillhandahållas lokalt eller regionalt. När bedömningen ska göras på t.ex. endast regionala tillhandahållanden kan detta innebära att tillhandahållanden i en region bedöms som yrkesmässiga eftersom snedvridning av konkurrensen föreligger samtidigt som motsvarande tillhandahållanden i en annan region inte bedöms vara yrkesmässiga på grund av att privat konkurrens saknas i denna region. För andra tillhandahållanden kan konkurrenssituationen i stället finnas på en nationell marknad, dvs. tillhandahållanden som inte är beroende av var i landet de tillhandahålls från. I undantagsfall skulle även en internationell konkurrens kunna påverka bedömningen, t.ex. i sådana fall där den svenska myndigheten agerar i konkurrens med privaträttsliga subjekt på en global marknad.

För att avgöra om konkurrensen är betydande anser Skatteverket att denna bedömning ska göras från det privaträttsliga subjektets perspektiv. Vad som kan vara betydande ska avgöras i det enskilda fallet med hänsyn till om konkurrensen kan bedömas vara betydande utifrån hur det privaträttsliga subjektets möjligheter att agera påverkas.