Vem får överklaga ett beslut och vilka beslut får överklagas?

Vem får överklaga ett beslut?

Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått hen emot (42 § FL).

En allmän förutsättning för att få föra talan i domstol är att den som för talan har

• partsbehörighet (förmågan att kunna inta partsställning i en domstolsprocess)
• processbehörighet (rätten att själv eller genom befullmäktigat ombud få föra sin talan i domstol)
• saklegitimation (rätten att som part föra talan i en viss bestämd sak).

I princip bör samma ordning gälla i ett förvaltningsförfarande, men här kan begreppet processbehörighet ersättas med det synonyma begreppet rättslig handlingsförmåga.

Beslutet ska ha gått den enskilda emot

För klagorätt krävs inte bara att beslutet ska angå den enskilda, utan det ska också ha gått hen emot (42 § FL). Detta rekvisit har dock inte fått någon avgörande betydelse i praxis. Det beror på att prövningen i stället ofta fokuserar på frågan om beslutet får sådana konsekvenser för den som klagar att hen har rätt att få det överklagade beslutet prövat.

Om den enskilda yrkar att ett beslut ska upphävas eller ändras, har domstolen anledning att utgå från att det också har gått den enskilda emot. Den enskilda kan fram till dess att det finns ett lagakraftvunnet avgörande ändra inställning beträffande utgången i ärendet eller målet under förutsättning att den nya inställningen ryms inom ramen för processen (se HFD 2015 ref. 73). Detta innebär att den enskilda kan överklaga ett beslut som har fattats helt i enlighet med en ansökan eller anmälan.

I speciallagstiftning kan det finnas uttryckliga undantag från rekvisitet att ett beslut ska ha gått den enskilda emot för att få överklagas. Inom exempelvis skatteförfarandet och fastighetstaxeringen, anges det att beslutet får överklagas även om beslutet inte är till den enskildas nackdel (67 kap. 2 § andra stycket SFL) eller inte har gått fastighetsägaren emot (21 kap. 3 § andra stycket FTL).

Vilka beslut får överklagas?

Syftet med ett överklagande är att den som berörs av ett besluts verkningar ska ha en möjlighet att få beslutet ändrat eller upphävt, eller, med andra ord, att få de oönskade konsekvenserna eliminerade. Det betyder inte att alla beslut får överklagas. Beslutets verkningar har betydelse, liksom även dess form eller karaktär.

Vid beslutsfattandet behöver Skatteverket bedöma om ett beslut är överklagbart för att kunna avgöra om Skatteverket ska underrätta den enskilda om hur ett överklagande görs. Vilka av Skatteverkets beslut som får överklagas framgår normalt av speciallagstiftning, t.ex. i SFL framgår både vilka beslut som får överklagas och vilka som inte får det. När ett beslut väl har överklagats är det inte Skatteverket som bedömer om beslutet är överklagbart eller inte utan det är domstolens sak att avgöra.

Beslutets verkningar är avgörande

Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (41 § FL). Eftersom bestämmelsen har en sådan generell karaktär är tillämpningsområdet mycket brett (prop. 2016/17:180 s. 256). Bestämmelsen ger uttryck för de principer som kommit till uttryck genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som ska avgöra om beslutet är överklagbart (prop. 2016/17:180 s. 252).

Prövningen av om ett visst beslut kan antas påverka någons situation utgår från en objektiv bedömning och tar sikte på beslutets faktiska verkningar, främst i förhållande till någons personliga eller ekonomiska situation (prop. 2016/17:180 s. 332). Det krävs också att påverkan är av en viss grad, beslutet ska påverka någon på ett inte obetydligt sätt (prop. 2016/17:180 s. 253 f.).

Enligt praxis får ett beslut bara överklagas om det har eller är ägnat att få en påvisbar effekt för den som berörs av beslutet. Avgörande för om en myndighets dokumenterade ställningstagande är ett överklagbart beslut, oavsett hur det har rubricerats, är alltså vilka faktiska verkningar det får för den som berörs av det (se t.ex. HFD 2019 ref. 21 och HFD 2018 ref. 23).

Skatteverket kan inom sitt verksamhetsområde ge uttryck för sin uppfattning i en fråga som en serviceåtgärd, även om verket saknar beslutanderätt i frågan. Om ett sådant ställningstagande inte medför någon förpliktelse för en enskild är det inget överklagbart beslut, eftersom det då inte har sådana faktiska verkningar som krävs. Däremot är det ett överklagbart beslut när Skatteverket gör ett ställningstagande utanför sin beslutskompetens och det är utformat så att det får eller är ägnat att få faktiska verkningar för någon.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande ansett att en myndighets ställningstagande var ett överklagbart beslut. Ställningstagandet hade getts formen av ett beslut som gav faktiska verkningar för klaganden. Eftersom myndigheten inte hade rätt att fatta beslutet så undanröjdes beslutet (HFD 2018 ref. 23).

Andra rättsfall som bekräftar att bedömningen av överklagbarheten ska utgå från beslutets innebörd och faktiska verkningar är RÅ 2004 ref. 8, RÅ 2007 ref. 7, RÅ 2010 ref. 9 och RÅ 2010 ref. 72.

Beslutets form eller karaktär har betydelse

Skatteverkets åtgärder måste ha karaktären av ett skriftligt uttalande för att anses som ett beslut som kan överklagas. Muntliga uttalanden av olika slag från Skatteverket kan inte överklagas.

Åtgärder som Skatteverket vidtar inom ramen för s.k. faktiskt handlande kan alltså inte heller överklagas. Detsamma gäller ren passivitet, alltså en underlåtenhet att handla från Skatteverkets sida.

Uttalanden som är skriftliga men inte är bindande, exempelvis råd och upplysningar, kan inte överklagas.

Framställningar, förslag och yttranden som Skatteverket lämnar till en annan myndighet som har den egentliga beslutanderätten, kan i allmänhet inte överklagas. Den som saken angår får i stället överklaga den andra myndighetens beslut om det går hen emot (RÅ 1969 ref. 44, RÅ 1971 S 95 och RÅ 1973 ref. 41). Det går dock att överklaga om den andra myndigheten är bunden av framställningen, förslaget eller uttalandet. Förslag till tjänstetillsättningar anses normalt överklagbara oavsett om de är bindande eller inte för den myndighet som tillsätter tjänsten.

Beslut som rör Skatteverkets rent interna förhållanden, som t.ex. verksamhetsbeslut och interna riktlinjer kan i regel inte överklagas.

Normalt kan man inte heller överklaga enbart motiveringen till ett beslut eller en dom (RÅ 1990 not. 45, RÅ 2006 ref. 21 och HFD 2012 not. 72).

Principbeslut, som är avsedda att vara vägledande men inte bindande vid kommande beslut i särskilda fall, går i allmänhet inte att överklaga.

Förfarandebeslut

Den allmänna bestämmelsen om besluts överklagbarhet i 41 § FL omfattar i princip även beslut under ett ärendes handläggning, s.k. förfarande- eller beredningsbeslut. De förfarandebeslut som är överklagbara är alltså beslut som typiskt sett kan påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Det finns dock större möjligheter till att överklaga ett beslut som avgör ett ärende än ett förfarandebeslut då antalet beslut som uppfyller kravet om överklagbarhet i 41 § FL är mindre i fråga om beslut av förfarandekaraktär än då det är fråga om beslut som avgör ett ärende (prop. 2016/17:180 s. 255 f.).

Avvisningsbeslut och avskrivningsbeslut

Det är inte bara de beslut där Skatteverket prövar ett ärende i sak som går att överklaga. Även ett beslut att avskriva eller att avvisa ett ärende utan sakprövning kan gå parten emot och kan då överklagas. Det gäller även i fråga om beslut att avvisa ett ombud eller biträde. Ett avvisningsbeslut som grundas på att överklagandet har kommit in för sent har verkningar som motiverar att det kan överklagas (jfr 41 § FL och prop. 2016/17:180 s. 259).

Avskrivningsbeslut, som görs efter den enskildas återkallelse, bör inte ha gått den enskilda emot och kan därför normalt sett inte överklagas. Rättssäkerhetsskäl talar dock för att alltid bifoga en överklagandehänvisning till sådana beslut. Skulle ett avskrivningsbeslut överklagas prövar överinstansen beslutets överklagbarhet.

Normbeslut

Med normbeslut menas vanligen beslut om föreskrifter enligt 8 kap. RF. Utmärkande för sådana beslut är att de har utformats på ett allmängiltigt sätt så att de formellt får verkningar för en obestämd krets av adressater. Skatteverkets beslut om meddelande av föreskrifter får som huvudregel inte överklagas (30 § myndighetsförordningen [2007:515]). Även om normgivningsbeslut typiskt sett omfattas av den allmänna bestämmelsen om besluts överklagbarhet i 41 § FL har överklagandeförbudet i 30 § myndighetsförordningen företräde (jfr 4 § FL och se prop. 2016/17:180 s. 257).

Det förekommer också normbeslut där verkningarna typiskt sett uppkommer bara för en snävare personkrets utan att beslutet därför förlorar sin karaktär av allmängiltig norm. Normbeslut som riktar sig till allmänheten är enligt svensk rättstradition som huvudregel inte överklagbara, eftersom sådana beslut till sin karaktär avviker från det individorienterade system som utmärker förvaltningsförfarandet.

Förvaltningsbeslut anger i stället mera konkret vilka besluten riktar sig till och syftet är att ge rättsskydd åt dem som träffas av effekterna av ett beslut i ett enskilt fall. Om en viss typ av normbeslut påverkar enbart ett mindre antal enskilda och alltså ligger nära ett individuellt förvaltningsbeslut, kan det ibland finnas skäl att överväga om dessa normbeslut bör kunna överklagas. Den allmänna bestämmelsen om besluts överklagbarhet i 41 § FL omfattar dock enbart förvaltningsbeslut. Normbeslut kan heller inte anses angå någon på ett sådant sätt att hen har rätt att överklaga det. Däremot är förvaltningslagens bestämmelser om rättelse och ändring av myndighetens egna beslut tillämpliga på normbeslut (prop. 2016/17:180 s. 257 f.).

Det finns också en möjlighet för den som anser att Skatteverket använt den normgivningsmakt som regeringen delegerat på ett felaktigt sätt, att göra en framställning till regeringen. Regeringen kan då ingripa mot föreskrifter som har fått ett oönskat eller felaktigt innehåll (prop. 2016/17:180 s. 258).

Jävsbeslut

Den som får avslag på en invändning om jäv bör omgående få denna fråga bedömd i en högre instans (prop. 2016/17:180 s. 258). Skatteverket kan ändå fortsätta med handläggningen av huvudärendet i avvaktan på att jävsfrågan slutligt prövats i högre instans. Skatteverket kan då agera utifrån hur sannolikt det är att den högre instansen kan komma till ett annat slut i denna fråga. Det blir särskilt viktigt att fortsätta med handläggningen av ärenden som kräver brådskande åtgärder. Något förbud mot överklagande i jävsfrågor finns därför inte i förvaltningslagen. Det innebär att beslut om jäv följer huvudregeln om besluts överklagbarhet i 41 § FL (prop. 2016/17:180 s. 259).

Partsbesked

Partsbesked får inte överklagas. Med partsbesked menas sådana beslut där Skatteverket redovisar sina ställningstaganden i tvister av civilrättslig natur. Det kan gälla uttalanden där Skatteverket kommer med krav mot en enskild eller avvisar ett krav från någon motpart, t.ex. beslut att kräva betalning för en utsökningsbar fordran som inte är omedelbar, beslut att vägra betala skadestånd etc. Gemensamt för besluten är att de inte slutligt löser tvisten mellan Skatteverket och den enskilda. Om tvistlösningen sker i allmän domstol får Skatteverkets ståndpunkt principiellt inte större betydelse än motpartens när målet prövas. Partsbeskedet läggs inte per automatik till grund för avgörandet (d.v.s. det får inte positiv rättskraft) och utgör inte heller grund för en överprövning i ett tvistemål i en allmän domstol. Partsbesked har inte de effekter som krävs för att de ska omfattas av 41 § FL (prop. 2016/17:180 s. 260).

Beteckningen av ett beslut är inte avgörande för frågan om beslutet är överklagbart. Om Skatteverket t.ex. utformar ett partsbesked på ett sådant sätt att det ger intryck av att vara ett bindande beslut om föreläggande eller förbud, trots att det rör sig om en tvist som endast kan avgöras av allmän domstol, har Skatteverket överskridit sina befogenheter. Ett sådant beslut bör kunna vara överklagbart. Det ska alltså inte gå att kringgå bestämmelserna genom att hävda att det i själva verket är fråga om felaktigt formulerat partsbesked (prop. 2016/17:180 s. 260).

Överklagbarhet av interimistiska beslut

Ett interimistiskt beslut är ett beslut i sak under handläggningen som meddelas omedelbart och som gäller till dess att något annat beslutas eller tills det kommer ett beslut som får laga kraft. Ett interimistiskt beslut kan i allmänhet överklagas särskilt.

Vem ska pröva om klaganden är taleberättigad och om ett beslut är överklagbart?

Frågorna om den som har överklagat ett beslut har rätt att överklaga och om ett beslut är överklagbart ska inte avgöras av Skatteverket när det är verket som fattat det överklagade beslutet. Det ska i stället avgöras av den myndighet eller domstol som ska pröva överklagandet.

Överklagande trots överklagandeförbud

Ett överklagandeförbud kan åsidosättas om ett förbud skulle strida mot artikel 6.1. i Europakonventionen. Detsamma gäller förbud som skulle stå i strid med unionsrätten (prop. 2016/17:180 s. 43–46 och HFD 2019 ref. 43).